[book_name]中国教育财政之改进 [book_author]陈友松 [book_date]近代 [book_copyright]玄之又玄 謂之大玄=學海無涯君是岸=書山絕頂吾为峰=大玄古籍書店獨家出版 [book_type]学术杂记,学术,完结 [book_length]138232 [book_dec]本书为陈友松先生的英文博士论文，根据当时中国教育的现实，注重比较教育和教育经济的研究，1935年由商务印书馆出版，受到学术界的高度赞赏，被时任北京大学校长马寅初誉为“在教育学与经济学之边缘领域的开拓性研究工作。”此书为我国教育财政学的第一部专书，开拓了新领域。陈友松留学美国时，在哥伦比亚大学攻读比较教育和教育行政。他撰写的这本博士论文，对中国20世纪20、30年代的教育经费筹措、分配和使用进行了系统深入的研究。此书的完成有赖于大量的、翔实的第一手统计资料。在广泛征集材料过程中，他曾向哥大校友宋子文（时任财政部长）提出要求，希望宋提供历年财政报告。宋慨允，装了一大木箱统计报表空运到美国供他使用。陈先生用三年时间发奋工作，得以优异成绩完成论文。为此他的导师杜威（教育家、哲学家）赞他为“东亚一流学者”。 [book_img]Z_11848.jpg [book_title]序言一 欣悉有人已经大胆地探讨解决教育财政这一问题了。在中国，这一问题至今还是教育科学和所谓沉闷的财经科学之间一片尚未探索的边缘领域。进行这类研究，尤其是在异国他乡进行这类研究，其难度之大是显而易见的。开展这项研究所需要的学识，不仅包括对教育行政和其他教育活动要有透彻的理解和广泛的经验，至少还要对公共财政和经济学的基本原理有透彻的把握；而且，还需要具备社会科学许多分支的相关知识，包括精通各种研究手段。陈友松博士把一件开拓性的工作完成得如此杰出，真是一个奇迹。我深深相信，那些献身中国公共教育事业的从业者，和那些苦心孤诣地致力于使中国摆脱贫穷和无知深渊的政府领导者们，必将认识到这部坚实力作的极高价值。 我在哥伦比亚大学毕业时，选定的学位论文主题是研究纽约财政。回国以后，我发现它对我的工作几乎没有什么实际用处。只是在我成了一个严肃认真地学习研究中国实际国情的学生之后，我才开始把我所学的西方知识转而用来应对中国突出的经济问题和财政问题。我也曾常常思考中国的教育财政问题，而且我坚信，这是值得我们的政治领导人非常认真思考的问题，尽管它非常棘手。由于许多其他重要问题挤占了我的注意力，我无法全面彻底研究它。因此我非常赞同本书作者直接抓住了中国的一个关键问题，并且运用美国专家采用的方法加以研究。单是他的勇气、耐心和勤奋就足以获得赞誉了。我由衷地赞许他的作品，并且极力向广大公众推荐它。 国民政府立法院立法委员兼财政委员会委员长 马寅初 1935年6月3日于南京 [book_title]序言二 大约在2200年前，哲学家荀子说：“乱生于差，治尽其详。”凯尔文爵士曾说，人如果能对某事说出个一二三四，那他对那事就算有所了解了。爱德华·L.桑代克说，大凡事物皆存在于一定的量中，因而是可测量的。因此，事实包括其准确性和度量性是任何科学调研的绝对必要的条件。中国学者和作家过多沉溺于华丽辞藻、纯粹观念、理论推演、一般印象、大而化之。这种传统鼓励不了科学发展。海外归来的学子，有责任促进科学方法和科学精神。多年前，我曾预见其重要性，并试图尽我所能在中国教育学领域里使教育成为一门科学。我的博士论文就是《教育行政测量法》。但是，中国教育工作者对确切的事实和统计数据的忽视，使这一运动难于推进。作为一门应用学科，教育财政学在中国才刚刚开始发展。政府的报告还没有为科学分析提供足够的相关数据。要想做学校调查，也困难重重。因此，迄今我写的有关增加教育预算、教育独立、负担均等等作品，根据的可资利用的数据不够多。中国的教育行政领导人虽然也阐述、承认教育支持的一些基本原则，然而要他们在实践中实现这些原则，还有待于通过调查研究提供更完备、准确的信息，还要开发一些程序和技术。现在，惊人的经济危机带来政府收入的锐减，结果教育预算广泛萎缩。富而后教的传统，使公共舆论不利于在危机期间增加对学校的支持。当此之时，谈论教育财政需要有勇气和眼光。要有突破旧传统和“群众所爱”的勇气，和看到教育的经济效益的眼光。 陈博士将因在这一领域做出非常重大的贡献而受到祝贺。在同类研究中这是首屈一指的综合性研究。首先，这是一部高质量的科学著作。其收集数据之丰富、展示文献之详细、剖解分析之精心，显示了作者克服困难的非凡勇气、恪守科学程序的习性以及对公共教育的耐心与热忱。清点起来，他做出了以下多种杰出贡献： 1. 第一次在一本书中汇集了与中国教育财政各个主要方面有关的可资利用的所有突出事实。它是一本信息总汇。 2. 事实胜于雄辩。他用足以说服任何有良知而主张压缩教育的政界人士的静默数字，提出了响亮的主张。 3. 尽管由于谦虚，他没有对资助综合教育方案提出明确建议，而实际上，他已揭示了解决问题的可能性。 4. 奠定了研究教育财政学的典范。关于湖北省的研究及其介绍的研究方式，对未来地方教育财政的研究是有很多启发的。 5. 使用了众多方法、技术或统计程序。他显示了应该如何开发和利用客观计量和图表。尽可能地减少了个人在观察上的误差。 兹列举该书对中国教育财政学的研究和研究方法，值得注意的改进和增益之亮点如下： （1）通过对经济和社会环境的理解，以及与财富和收入的关系的理解，扩大了观察问题的视野。 （2）通过中国银元等值换算得出教育支出的指数，显示了支出跟不上注册。 （3）用立体对比来呈现人口各分类组的教育机会覆盖度的事实。 （4）试用暂行法估算各年龄组对人口总数的比率。 （5）用一个算术公式估算中国公立教育系统经费总额，用三级政府的承担来估算教育经费总值。 （6）用一种新办法比较各国教育支出占全国预算的百分比。（参见表35） （7）运用邰氏八项标准分析地方教育财政的控制。 （8）提出地方教育财政收入来源的更好分类法。 （9）对湖北省地方教育收入来源及其图表进行了详细分析。 （10）对未来普及教育方案的未来可能经费的估算，提出了改善建议。 （11）试利用暂行办法衡量各地区经济能力和进行各省经济能力排位。 （12）对中国学田史的文献研究等提出建议。 关于陈博士所用原始数据的可靠性问题，有必要谈一谈。这里必须采用相对性原则。社会科学还是一门非常年轻的科学。据说比那些精密科学落后了200年。物理学已可以测量百万分之一英寸的东西了，而财政学在其初始阶段，必须满足于应对各种易变的人性现实产品，大量地与趋势和可能性打交道。我们遵行的是数据的相对可靠性和虚心坦率。诚然，某些地方政府报告的数字仅是推测，但是，有这些数字总比没有好。研究生的精确性习惯，是有利于鼓励未来报告和调查的精确化的。这就是陈博士的著作之所以将受到赞赏的原因。哥伦比亚大学的教授们高度评价这本书，是很自然的。杜威教授写信给胡适博士说：“这是一件有实质、能发光的作品，对于中国将大有价值。”施菊野博士说：“此书非独对中国教育行政者是一种挑战，且对世界教育家是一种贡献。”麦考尔教授说：“这是哥大师范学院历史上最具重要意义的论文之一。它以优异成绩通过答辩。” 恰好在这个时候，国民政府采取了渐进的一步，宣布了1935—1936财政年度957,184,006元的预算，说是在缩减中央其他职能部门预算的同时，给教育以及实业部门增加了350,000元的预算。一个从1935年6月开始的普及教育十年方案已经启动，支持费用已经拨出。这将激起各省采取类似行动。财政部也发动要收遗产税和所得税，以冀平衡人口负担。但是，提供充实稳定的教育支持的问题还没有解决。陈博士此书令人羡慕地适逢研究之所需。我希望他能尽可能快地把它译成中文出版，并且沿着他所建议的研究道路取得进一步成就。 大夏大学教育学院院长 邰爽秋 1935年6月5日端午节于上海 [book_title]致 谢 深情地谨以此书 纪念我的慈母 致 谢 笔者由衷感谢我的赞助人施菊野（George D.Strayer）教授，感谢他长期以来给我的循循勖勉与辅导，深深感谢我的指导老师保罗·R.莫德（Paul R.Mort）教授和约翰·K.诺顿（John K.Norton）教授给我的批评与指点。感谢罗伯特·M.海格（Robert M.Haig）教授给我公共财政学方面的培训；感谢N.L.恩格尔哈特（N.L.Engelhardt）教授和卡特·亚历山大（Carter Alexander）教授给我学校财务和事务管理方面的培训；感谢哈罗德·拉格（Harold Rugg）教授和H.F.克拉克（H.F. Clark）教授让我理解了学校财务的经济基础和社会基础。同样，我也非常感谢教导过我统计学和比较教育学的各位教授，也要感谢中文系的古德里奇教授。 感谢下列各位曾在我进行此项艰难研究的关键阶段给予我财务支持及其他同等重要的帮助。他们是：弗雷德里克·V.菲尔德（Frederick V. Field）先生、施菊野教授、米尔顿·曼佐（Milton C. del Manzo）教授、北美基督教青年会的查尔斯·D.赫利（Charles D. Hurrey）博士、教育部长王世杰博士、湖北省政府主席张群先生、大夏大学教育学院院长邰爽秋博士、孟智（Chih Meng）注1先生。还要感谢S.T.列奥（S. T. Leo）博士给予我长期的指导。 感谢下列各位人士及机构，为我提供了数据和参考资料方面的帮助，他们是：甘肃省前教育厅厅长、现在考试院供职的马鹤天先生，邰爽秋博士，前财政部长宋子文先生和他的机要秘书秦孝仪先生，全国经济委员会秘书长秦汾先生，湖北省财政厅厅长贾士毅先生，前教育部长、现交通部长朱家骅先生，浙江省教育厅厅长陈布雷先生，湖北省教育厅的高潭山（Kao Tan-shan）先生，山西省教育厅及其他省教育厅的朋友们，江苏教育学院的王教授（Thomas T. Wang），交通大学图书馆杜定友先生，美国哈佛大学中文图书馆的赵先生（Alfred K.M.Chiu），哥伦比亚大学中国馆的王昌品（Wang Chang-pin）先生，日内瓦国际教育局的雷切尔·甘伯尔（Rahcel Gambert）先生，美国联邦教育署的J.F.阿贝尔（J.F.Abel）先生，保罗·门罗（Paul Monroe）博士，南希·雷吉（Nancy Reger）女士，高周甫（Kao Jo-fu）先生，詹姆斯·黄（James Huang）先生，张伦图（Chang Lungtu）先生等等，特别感谢美国国会图书馆和太平洋关系学会美国理事会图书馆。 我也非常感谢埃塞尔·斯玻尔（Ethel Spore）姐妹，她们承担了大量录入、校对书稿，核查表格的工作；感谢我的美国朋友戈登·麦克洛斯基（Gordon MacCloskey），他通读本书，规范了英文用法；感谢师范学院出版社对本书的编辑审读；感谢霍顿小姐帮助我统计资料。 本书援引数据资料繁多，在此我愿对书中引用过的所有参考资料的原作者及出版者表示深深的感谢！尤其感谢东方最大的出版者——商务印书馆的总经理王云五先生不惜工本，惠予出版本书。 [book_title]第一章 导言 问题的提出 本研究的意图，是对中国的公共教育财政的问题，进行一次事实分析。由于获得的数据有限，本研究仅试图解答如下一些问题： 1. 现行教育方案的经费现状是怎样的? 2. 一个合理可行的普及教育方案需要多少经费? 3. 现行教育方案是如何维持的?有哪些事实能说明教育收入的来源? 4. 有哪些事实说明中国有能力支持一个合理可行的普及教育方案? 5. 迄今为止，还有哪些可供利用的财政资源尚未被发掘? 寻求上述各项问题的答案，目的是为保证公共教育获得充足、稳定的财政支持提供一些启示。 研究中国教育财政的必要性 中国教育的进一步发展，有赖于解决有关财政支持的各种问题。目前，这些问题可能已经成了当代中国教育的关键问题。自1902—1903年现代学校制度确立以来注2，还没有施行过任何综合、稳定的财政计划。在教育财政的任何方面都没有进行过全国性的调查，科学研究也做得很少。有关教育财政的文献的稀少，表明该领域的研究工作受到了忽视。在邰爽秋等人编写的《教育书目》和《期刊索引》中，1909—1933年期间，总共只列有145篇有关教育财政的期刊文章。注3相比之下，美国1924年出版的《教育财政书目》，列举截至1923年1月的学校财政研究的标题，就不下1900余个。注4而在1923—1931年，《学校财政书目》在66个项目下，列出不少于6800个标题。注5在中国已发行的18本关于教育行政和教育普遍问题的重要著作中，只有两本涉及教育经费，其中一本全书共542页，用136页论述教育经费，另一本书452页，用139页论之。还有13本涉及了这一课题，但涉及的篇幅还不到30页。注6 中国教育行政学著作的作者，只通过阐述原理与政策和描述实际状况来探讨学校财政这一主题，而很少提供充分的实质性数据。迄今为止，就笔者所能找到的资料来看，专门探讨教育财政的书只有三本，即甘豫源的《江苏各县之教育财政》（1928）、邰爽秋的《庙产兴学问题》（1929）以及何荫棠的《庚款与中国教育》（Hoh,Yan-tong,The Boxer Indemnity Remissions and Education in China,1933，手稿）。 文士传统的影响 普遍忽视财政研究，特别是忽视教育经费的研究，有其深层原因。儒家的某些学说以及道教和佛教的信条过分强调了生活的非物质层面。 在孔夫子的影响下，历代公共财政家（public financiers）受到了不利的批评，“掊克聚敛”历来是个令人鄙夷嫌憎之词。中国人把这一观点传持得太久了，这就妨碍了财政科学的发展…… 由于中国学者不屑言利，甚至不屑言公用之利，因此，中国财政制度的正常发展受到了牵制。注7 根据老子的学说，道家主张绝圣弃智、绝巧弃利，而回归自然；佛家也讲究超脱尘世福利。 受其影响，宋、元、明乃至清朝的学者，都很少关注经济问题。注8 厌烦数字和统计 文士传统的另一方面是妨碍数量之学的发展。强调华丽的辞藻和抽象的概念，促成了一切都笼而统之和厌烦数字的传统。因此，计量数字的大量不准确和实际事务的管理缺乏统计程序，成了家常便饭。国立中央大学校长罗家伦在国民党中央党部的一次讲演中曾说： 中国人是向来讨厌数目字的，“大概”、“大约”等笼统的副词，每每是中国的口头禅。一般中学生，也都有讨厌数学的倾向，因为文艺书籍的引诱，常常以“性情不近”为理由，就将数学一笔抹杀，这实在是危险不过的事情。现在的科学是建筑在数学打进去的学术，才能确定成为科学……这几年来，各大学新生入学考试，一千本数学试卷中间，打零分的在五百本以上，数学程度低劣到这个地步，还说什么科学的研究。注9 推卸责任 还有一种传统也影响人们，使他们不对学校财务问题进行理性研究。按照儒家思想，“不在其位，不谋其政”注10，所以，很多中国教育学家认为学校财务属于公共财政领域，因而对钻研这个主题踌躇不前。 “各人自扫门前雪，莫管他家瓦上霜”是一句常见的谚语。这种传统发展起来，只能使人们的公益心降至最低程度，而且无法促进各政府部门之间以所需要的形式协同配合、通力合作。 了解教育财政实情的必要性 自从1912年民国建立以来，中国几乎每年都要陷于或大或小的内战之中。注11在1927年南京国民政府成立以前，由于公共基金被军阀消耗殆尽，学校系统一直处于穷困状态。注121915年初，随着全国教育联合会第一次全国代表大会的召开，一个争取稳定的教育支持、争取专业领导的财政独立运动，开始把公众舆论激发起来了。注13针对政府的抗议、罢课、冲突频频发生，中华教育改进社是运动中的中坚力量。注14 南京政府曾召开两次全国性教育大会，会上提出了一些改造公立学校支持制度的详细计划。注15自1912年以来，人们还反复提出了普及义务教育的方案注16，但未能促使极端保守的政府采取行动。由此惹起的风潮和无所作为的态度，看来都是由于人们对现状事实和财务技术缺少深入了解和掌握所致。 对于学校所得的支持差到何种程度，学校经费相对于政府经费的比例额是多少，学校可动用的收入数额有多大，以及开支与节约及效率的关系如何等，人们都只有模模糊糊的认识。所以，要解决中国的公立教育财政问题，首先要求人们准确而实事求是地了解其当前的现状及未来的趋势。只有掌握了这些知识，有关人士才能进而制定政策，并开始实施战略行动计划。 数据来源 本研究所采用的数据，主要来自教育部和各省教育厅的年度报告、公报、单发的统计报告、预算和年鉴，以及通过调查问卷和通信方式获得的其他公开或内部文件。这些都被列入参考文献之中。有些情况下，还采用了教育期刊新闻版和中国最大报纸上所报道的数字。 缺乏可靠的统计 在中国，重视统计只是最近的新发展。很显然，对教育财政的了解，有赖于充分、准确的事实数据。然而，在研究过程中，缺乏相关统计信息，以及无法获得某些现成数据，给笔者带来了诸多困难。例如，在很多情况下找不到准确的人口普查数据。本研究中的很多单位计量和估计，是以假定相关人口数字准确可靠为基础的。而且，到手的数据常常不得不加以相应转化、重新制表和重新计算。在少数情况下，找不到标准化或统一的分类范畴，找不到同等的计量单位。偶尔，笔者还发现了错误并予以更正。 数据的收集 1932年年末，笔者向我国教育部以及内地各省教育厅分别投寄了一份空白调查问卷。过了长长的六个月之后，只收到四份回复。这项研究工作几乎濒于放弃。后来通过种种间接方法、私人通信，以及在各家图书馆之间奔走查找，一直到1933年年底才最终收齐了本书发表的这些数据。 研究方法 本书采用的主要研究手段，是简单的统计分析和对事实的评估。由于数据质量以及数量的限制，不适于采用精细的统计技术。 现已存档的那份空白调查问卷，未能带来令人满意的反馈。注17 在论及全国范围内的某些总体趋势的时候，笔者主要依据抽样的方法，选用来源于政府文档的数据来确定。 在本书中，还运用了美国专家在学校调查中开发和使用的方法，例如，索引法、等值货币换算法、表格图解法等等。 为了征得专家的意见和建议，笔者也曾对一些政府部门和著名专业权威进行过通信和采访。 研究规划 本研究采用的攻坚程序如下： 1. 执行一项经济学和社会学领域的综合阅读计划，以便关注能够指导手头问题研究方向的各种发展趋势。 2. 接着，编制一个中国教育财政各项问题的大纲，以此指导数据的搜集。 3. 制作并分发一份调查问卷，并收集政府文件。 4. 对收集到的有关教育财政的数据进行筛选、重新制表，并参照其他国家类似研究的可比数据加以评估。 5. 进行一项综合的文件研究，即对改进中国公立学校支持这项主要问题所涉及的历史、理论和统计等各方面，做更为详细的研究。 6. 最后，单独选取一个方面——以事实分析为经，贯串当前现状和未来前景——从而展开更加全面彻底、简明扼要的论述。 [book_title]第二章 中国的教育方案 简要回顾 下面引自朱有光和郭秉文两位先生的两段话，很好地描绘了早先中国公共教育进展的一些特征： 在政治家的思想意识当中，压根就不存在民众教育是政府的职能这种想法。注18 的确，可以说公众教育几乎完全交给了私人或公共慈善团体，政府满足于坐享其成，只是通过学位、官衔及其他公共许可等奖励形式促进其发展。注19 我国政府支持的现代教育，始于1862年建立培养翻译人才的学院“同文馆”注20。到1902年，才首次引入现代学制。注211905年废除旧的科举制。1906年正式设立学部，即教育部。注22自1912年以来，公立学校的管理和组织经历了多次调整，全国学校的注册人数从1902年的6,912人增加到1931年的12，611，942人。注23 现行教育方案的行政机构 政治机构 目前，南京国民政府由国民党掌控，国民党由其全国代表大会授权，通过中央执行委员会和中央监察委员会行使职权。注24中央政治会议是由中央执行委员会选举产生的最高决策机构，或称立法机构。注25中央执行委员会任命国民政府主席、政府委员以及国民政府直属五个院的院长和副院长等。注26在训政时期，国民政府则根据1931年国民会议制定的《训政时期约法》的授权来行使权力。注27按规定，1930年至1935年致力于训练国民行使政权和参与建设。注28 行政院是五院之一，是国民政府的最高执行机关，下设10个部和9个委员会注29。按行政区划，全国共有28个省、4个行政区、5个特别市、1939个县、44个特别县和14个普通（省辖）市，包括4个已沦陷的省。注30 教育机构 公共教育的行政管理分由四级教育机构负责：注31 1. 教育部（直属行政院） 2. 省教育厅和特别市的教育局 3. 县级教育局和普通市的教育局 4. 学区教育委员 教育部以教育部长为首长，政治副部长和常务副部长协助其工作。他们都经行政院长提名、由国民政府主席任命。注32教育部长有权管理国家教育和文化行政事务，有权指导和监督各地方政府中的最高教育行政首长的工作。注33中央研究院独立于教育部之外。注34教育部由以下司局级单位组成：注35 1. 总务（包括财务和事务管理） 2. 高等教育 3. 普通教育 4. 社会教育 5. 蒙藏教育 6. 秘书处 省教育厅以教育厅长为首长，教育厅长是省政府委员会委员之一，由国民政府任命。注36特别市教育局以教育局长为首长。教育厅长和局长集中掌管行政权和次要立法权，他们分别对各自的政府委员会负责，同时直接对教育部负责。注37在不同省份，省教育厅和特别市教育局的组织略有差异。一般说来，除秘书处、督学、咨询专家和各种委员会之外，它们都由三至四个处科级单位组成，注38例如湖北省教育厅由以下四个处组成：注39 1. 第一处，负责档案、人事、财务以及事务管理； 2. 第二处，负责各级普通教育； 3. 第三处，负责社会教育； 4. 第四处，负责审计、编辑、宣传和统计。 凡是教育财政独立的省份，比如河南省，一般都设立独立的教育财政管理机构，与立法委员会和督导委员会共同组成一个完整的单位。注40 县教育局以县督导即县教育局长为首长。该局长须经本县县长根据专业考试及格的候选人名单挑选推荐，由省教育厅长任命。注41因此，县教育局长直接向县长负责，并同时担任省教育厅的派出人员。如果县的规模不大，县教育局就仅作为县政府内的一个处。注42县教育局下设两至三个科，设一个或两个督学，通常还设有教育财政委员会。注43 通常，一个县被划分为若干地方学区，每个学区下设一个教育代表或教育委员，向县教育局负责。注44 现行教育方案的组织 本书研究的范围只限于现行教育方案下，由教育部和地方教育当局直接管理或监督的公立与私立教育。而特别教育事业，诸如军事学校、中央政府和地方政府中其他部门举办的政治培训和人事培训机构等，不在本研究的范围之内。注45拉格教授1933年5月在哥伦比亚大学师范学院中国教育俱乐部的讲演中，曾引用中华教育改进社前主任干事陶行知博士的话，提及官方统计的入学人数，是不包括旧式私塾的，尽管在有些地区，私塾的学生数也许跟现代小学学生一样多。这类私塾也不属本书研究之列。 这里，图1展示了中国现有的教育体系，表1则列出了1930—1931年度详细的统计数字。 在1930—1931年度，全国各级各类学校和教育机构招收的青少年学生，包括留学生在内共计12,611,942人，其中，学校系统本身招收的学生为11,507,755人，中小学人数合计11,463,588人，教员和职员627,403人。兹根据图1和表1展开讨论如下。 公立学校和私立学校任务的比较 公立学校系统注册的学生总数为9,509,167人，占全国公、私立学校注册总人数的75.5%，私立学校注册数大约为总数的四分之一（24.5%）。注46其中，公立小学共有8,267,701名学生，占小学总注册人数的75.5%；公立中学共有325,967名学生，占中学全部注册人数的63.5%；公立高等院校有22,564名学生，占高等教育注册总人数的49.8%；公立继续教育学校、大众教育学校和其他社会教育机构共有892,935名学生，占社会教育机构合计总人数的80.9%。不管是公立学校还是私立学校，都在政府的监管之下。注47 图1 现行教育方案下，1930—1931年度各年龄段学生注册人数示意图（1934年制） 注：1. 专科学院的注册人数，代表1个比例单位。 2. 资料来源：《现行学校系统》，《第一次中国教育年鉴》，甲编，1934年，第26页。注册人数及其来源，见表1。 表1 现行公私立方案下，1930—1931年度中国教育基本情况统计表 续表 数据来源： 1. 采自《申报年鉴》,1934年，第1042—1115页。笔者没有得到教育部从最新统计报告中选出的1930—1931年度各教育类型的分类统计表。 2. 教育部：《1931—1932年度全国高等教育统计》，1933年，各处。 注：（1）、（2）、（3）、（4）：根据各分类表的原始数据重新计算。 ？原始数据有误。 ▲见内部第5号文件。 †是1928—1929年的数据。 义务教育 按照法律，所有年满6岁的儿童都要接受“义务教育”，这一术语在中国是“强迫教育”的代名词。在当前的财政状况下，这个强迫阶段只有四年，从6岁到10岁。注48不过，根据各地的情形，起始年龄可能延迟至7至9岁。注49另外，针对那些10至16岁的儿童注50，也提供短期的义务教育。所有小学每年的法定上课天数为281天，扣除星期天后，只剩下239天。业余学校的短期义务教育有两种注册方式，要求上课时间达到540个学时或2，800个学时，分别安排在一两年之内完成。注51 幼儿园教育 中国幼儿园招收6岁以下的儿童。表1显示，1930—1931年度，全中国幼儿园的儿童只有26,675人，其中，公立幼儿园儿童有19,380人。 初等教育 正规小学由两个阶段组成：初级小学招收6—10岁的儿童，高级小学招收10—12岁的儿童。其中，初小招收的学生数是学校系统中最多的，占各级学校注册学生总数的74%。注52 中等教育 中国的中等教育包括所有中等教育阶段的普通、职业和师范学校。初中阶段12岁入学，15岁毕业；高中阶段为三年，学生年龄为15—18岁。职业学校和师范学校的学制稍有不同（见图1），每年连续上课最少为285天，扣除星期天后为243天。目前，初中招收的学生数是高中的七倍多。 师资培训机构有四种类型，分别针对12—16岁、15—18岁、15—16岁、18—19岁的学生。在1930—1931年度，其注册学生数为93,540名。 初级职业学校12岁入学，学制分别为一年、二年和三年。高级职业学校学制为五年或六年，同样也是12岁入学。在1930—1931年度，这类学校只招收了39,647名学生。教育部已经制定了明确的政策，下决心要扩大职业教育、限制普通教育。注53 高等教育 政府承担的高等教育只占全国的一半，其余靠私人创办。大学和学院本科的学制为四年或五年，学生18岁入学。专科的学制为两至三年，亦为18岁入学。在1930—1931年度，高等院校学生注册人数为50,199人，其中包括6,032人出国留学。留学生中约有91%为自费，其中约54%就读于日本。注54高等院校法定的上课天数最少为271天，扣除星期天后为229天。注55 社会教育 中国的社会教育注56包括群众扫盲学校、职业继续教育学校、普通继续教育学校、大众阅读中心、特殊教育院、社教工作人员培训学校和培训班、民教馆、讲演厅、图书馆、博物馆、公共操场、公共剧院、电影院、公共茶社以及公园等。扫盲学校招收的学生年龄范围为16岁至50岁。注57培训时间至少三个月，每周上课12个小时。注581930—1931年度，注册的学生为944，289人。职业继续教育学校12岁入学，1930—1931年度共招收了114,588名学生。同年度，社教教职员培训学校招收的学员为4,738名，社会教育学校招收的学生为34,975名。 特殊教育现在极其薄弱，1930—1931年度，全国只有17所盲人和聋哑人学校，25所智障儿童学校，60所孤儿和贫困儿童院，16个少年管教所。注59所有这些学校和机构招收的学生总共只有5，597名。 最近，教育部将农业推广服务站纳入了社会教育体系。注60 表2列出了不直接从事常规教学的其他社会教育机构的统计数字。 表2 1930—1931年度非学校型社教机构表 续表 资料来源： 《十九年度全国教育概况总表》，《申报年鉴》，1934年，第1090—1101页。 教育发展 考虑到教育工作者在以往艰难岁月中所面临的困难辛苦，中国教育的发展，真是一个了不起的成就。单是这个因素就使人有理由感到一些乐观了。根据学校注册人数趋势的分析，可以看到这种数量的增长，其结果都显示在下列表3、表4、表5和表6中。表中所列的数字，与教育部最近报道的1912年以后的数字有所不同，注61这可能是由于不同的分类方法所致，或者是由于对那些没有上报的行政单位的数字进行估计时取舍不同，从而产生了差异。兹将两套数据同时列出，以资比较。 表3 1907—1931年间三等教育学校和教师培训机构注册人数增长表 资料来源： 黄炎培：《中国二十五年间全国教育统计的总检查》（重新整理），见《人文月刊》第4卷第5期，1933年6月16日，第1—28页。 a. 包括4,020所教会学校。 b. 1929—1930年度。资料来源于J1—J4，见参考文献。 c. 1930—1931年度，见本书表1。 注：中等学校注册人数中包括师范和职业学校的注册人数。 表4 1907—1931年间生产教育学生注册人数增长表 续表 资料来源：与本书表3同。 注：▲ J2不包括括号中的职业继续教育，因这类学生入学不需要高小毕业。 表5 教育部关于1907—1931年间全国学校注册人数趋势表 资料来源：《第一次中国教育年鉴》，丙编，1934年：第（1）栏见第423—424页，原始表格没有注释。第（3）栏见第93—94页，原始表格没有注释。第（5）栏见第22—23页，原始表格有下列注释： 1912—1917年间的数字，来源于1916—1917年度第五次“教育统计和图表”报告。 1925—1926年度的数字，来源于中华教育改进社的统计。 1928—1931年间的数字，来源于教育部1933年出版的《1931—1932年度全国高等教育统计》。 第（2）、（4）、（6）、（7）、（8）栏已经重新计算。 注：第（5）栏与本书的数据有很大出入。通过检查原始数据，发现政府公布的1912—1917年间的数据没有包括省级院校的注册人数。其他各栏的轻微差别，可能是由于各校的分类方法不同，还可能是由于在估计各年份没有上报的行政单位时取舍不同。 表6 1902年以来学校注册总人数占总人口之比率增长表 （包括高等院校、私立学校） 续表 资料来源：（1）庄泽宣：《三十年来中国之新教育》，《教育研究》第2卷第2期（引用其原始数据），1928年3月。 （2）官方估算。H.G.W. Woodhead,The China Year Book,1933,p.2. （3）海关的估算。 （4）内政部的人口普查。 （5）邮局的估算。 （6）H.G.W. Woodhead,The China Year Book,1933,p.2. （7）海关的估算。 （8）内政部15省人口普查，另加估算。 （9）邮局的估算；The China Year Book,1933,书中把这个数字作为1926年的数字，根据李权时的统计，这个数字不正确。 （10）海关的估算，对满洲里的估算已经校正，见The China Year Book,1933,p.3。 （11）内政部的估算，1932年9月公布。 （12）《申报》，1933年，根据各省直接上报的报告和文件、人口普查及最新的地理资料重新修订。 （13）1934年的人口数，见《申报年鉴》，1934年，第168页。1916—1917年（H），广西省、贵州省和四川省没有报告。 注：从（A）到（J2）指的是它们标明的各数据来源，见参考文献。 表3显示，小学注册人数增长最初较为缓慢，从1907年的926，918增长到1916—1917年的3，843，455。到了1922—1923年间，增长变得明显，为1912—1913年度的236%，到了1930—1931年度，增长为1912—1913年度的393%。中学注册增长的速度快于小学，1930—1931年度人数为514，609人，为1912—1913年度人数98,045人的525%，而根据教育部发布的数字，则增长率为764%。惟高等教育注册增长速度最为缓慢，1912—1913年度至1930—1931年度只增加120%。但如果教育部发布的那些引人怀疑数字是正确的话，同期的增长应该是2230%了。表5的脚注已解释了高等教育两个注册数字之间差异的原因。由于笔者曾将手中的数据，和在华盛顿特区国会图书馆找到的原始表格做过核对，故就这一点而言，此处列出的相关数据，也许是信得过的。 各级教师培训机构学生人数的增长，赶不上整个学校系统注册人数的增长。如表4显示，所有学校的学生当中，对职业教育感兴趣的学生所占的比例也有限。1912—1913年度至1930—1931年度，教师培训学校和职业学校分别只增长到232%和175%。 表6列出了注册人数。由此可以看出，从1903年至1909年，现代学校系统注册人数增长达52倍，民国建立以来，增长速度曲线上升，1930—1931年度增为1912—1913年度的430%。 教育机会的普及覆盖度 表7和图2，列出了教育机会占学龄儿童的百分比及其对应人口构成的各项比率，图表本身说明了它的普及覆盖程度。 表7表明，1930—1931年度和1929—1930年度相比，初等教育的学龄儿童的就学率平均值增长了4.97%；现在，在49，116,060名学龄儿童当中，有22.07%正在学校就读。在这方面，中国远远落后于日本和美国。在日本，6—14岁学龄儿童入学率达到99.51%；在美国，5—17岁学龄儿童的入学率为81.3%。 表7 1929—1931年间 各省市单位学龄儿童（6—12岁）入学率分布表 资料来源： A：据资料J1表格5改编。 B：改编自《申报年鉴》，1934年，第1096页。 日本：见日本文部省：《日本教育总调查》，东京，1933年，第1页及以下。 美国：见Biennial Survey of Education,1928—1930,p.41。 图2表明，中国还有38，258，767名学龄儿童的教育任务亟待完成。学龄男童大约有33.4%已经入学，而学龄女童的入学比例仅有7.6%。 图2 按人口数量估算的教育项目需求示意图 资料来源： 1. 《申报年鉴》，1934年，1934年的人口数见第168页，6—12岁在校学生人数统计见第1096页。 2. 1930—1931年度在校学生人数见本书表3。 3. 估算不同年龄段人口的方法请参见图7。 中外比较 通过中外比较，可以明显看出中国落后得有多远。由于不同国家学龄规定不同，所以，作为比较基础的最好尺度是根据人口总数进行运算。表6最后一栏显示了在校学生人数占总人口比例的趋势。图2也显示了消除文盲的任务，表8则显示了其他国家在校学生人数占总人口的比例。 表8表明，中国1930—1931年度在校学生人数只占总人口的2.67%，这个比例在所选的36个国家中是最低的。这里，有30个国家的在校人数超过其总人口的10%，20个国家的在校人数超过了15%，6个国家的在校人数超过了20%，美国领先于其他国家，在校人数是总人口的24.35%。 在中国，文盲将近占总人口的80%注62，而在那些能够获得最新数据的国家当中，苏联（1932）的文盲只占10%，美国（1930）的文盲为4.3%，加拿大（1931）的文盲为7.64%，日本（1927）的文盲为0.7%，德国（1929）的文盲为0.03%。由此可见，中国的文盲率是文明国家中（印度除外）最高的。图2显示了一个教育234，873，517人的艰巨任务，其目的仅仅是为了给他们摘掉文盲的帽子！ 表8 中国在校学生占总人口比例与其他国家比较表 续表 数据来源：A、B、C三栏来自于Eustace Percy,ed.,The Year Book of Education,London:Evans Brothers,Ltd.,1933,Table 58,p.XCVIII.。但不包括下列内容： 1. 苏联1932年的资料来源于苏联《第一个五年计划执行概要》，莫斯科，苏联对外文化关系协会，1933年。 2. 日本1931年的资料来源于日本文部省《日本教育总调查》，东京，1933年。 3. 美国的资料来源于Biennial Survey of Education，1928—1930。 4. 法国、英格兰和威尔士、苏格兰、加拿大、澳大利亚、新西兰、印度、中国、爱尔兰自由邦的资料已重新计算。人口数据取自The Stateman’s Year Book，1932年。 D栏来源于World Almanac，1933，不包括标（f）的内容。 [book_title]第三章 教育方案的经费 学校和教育机构的经常费用 对中国全部教育方案的经费进行科学研究是很难的，其原因如下： 1. 教育部所报告的各类学校和教育机构的支出，是各个学校和教育机构年度支出相加的总额。这些报告中说的“岁出”，往往是指每年的实际现金支付数。注63因此，“总管理费”的支出，即行政间接费用和某些协调活动之类的支出，是不包括在这种总额中的。 2. 对各项开支缺乏恰当的分类。本研究所获得的往往只有按组织单位划分的支出总额。诚然，教育部（学部）编制的1907—1909年间教育统计和图表的一些报告，曾对各项支出进行过分类。但那之后，除了1928年到1931—1932年度的高等教育报告外，其他报告都只有总额。注64而且这些报告也没有列出政府教育预算的数据。这些数据很少公布，也很少有标准化、统一的分类。 3. “应计经济费用”注65（accrued economic charge ）不确定。应计经济费用不是指支付金额，而是指学校设施折旧消耗的金额。1907—1909年间的报告都只列一项：学校基金和资产合并的总额。从1916年起，能够找到类似可用数据的只有1928—1931年间的高等教育数据和1930—1931年度的初等教育数据。注66学校设施的价值包括在这个总额之中，但也像1907—1909年间的报告那样没有加以分类。在这三年中，学校的建筑、场地和设备的价值平均为总额的57.43％注67，另外42.57％是学校地产和其他营利资产及学校基金。这并不是应计经济费用。 此外，因为没有精确的基数，所以也无法估算每年的折旧率。不同类型的设施和设备的折旧率必定有很大不同。 因此，只有把所有学校和教育机构的经常费用合计总额，用来作为估算全国教育系统运作所需经费总额的工具了。 表9提供了中国1930—1931年度所有公立和私立学校以及教育机构的实际经常费用。正如其所列原始资料来源所清楚表明的那样，这些费用合计额不包括行政管理费和某些间接费用，如特别委员会、运动会以及医药卫生服务之类的花费，这些费用由教育部及各教育厅、局承担。 表9 1930—1931年度各类学校机构经常费用一览表 资料来源：（5）的来源与学生注册资料相同，参见本书表1。除两个小案例外，（1）、（2）、（3）、（4）、（6）均已经重新计算。 注：1. 由于未找到1930—1931年度的单列数据资料，故此处暂用1929—1930年度的百分比，见J1，表3。 2. 1929—1930年度的数据，见J3，表1。 3. 将总数分划为公立和私立两项的办法，见内部第5号文件。 4. 1931—1932年度的数据。参见《1931—1932年度全国高等教育统计》，第三部分，1933年，第2页，表2。 （2）和（4）是指占公立学校和私立学校合计总费用的百分比。 （6）指每类教育占中国所有学校和教育机构总费用的百分比。 ?从原始资料来源的性质来看，最可能的是，这里都不包括“总管理费”，即管理费用（administrative overhead cost）的支出。 海外留学生的费用以及公立小学和私立小学的费用之间比率，依据的都是1929—1930年度的数据，所以总计是可靠的。（见表10的注。） 从表9可以看出，我国现在每年用于各级公立学校和教育机构的费用为130，673，315元，而用于各级私立学校和教育机构的费用为64，932，447元。包括留学生的费用在内，这些学校和教育机构费用总计为195，705，762元；若不包括留学生的费用，则为185，777，762元。所有公立学校及教育机构的费用与所有私立学校及教育机构的费用之间的比率，包括留学生的费用，为66.9％比33.1％。 所有小学的费用共为89，416，977元，其中79％是公立小学的费用。所有中学的费用共为48，713,057元，其中64.2％是公立中学的费用。全部高等教育费用为33，619，237元，其中大约58.1％是公立大学和学院的费用。社会教育机构的费用为14,028，491元，其中大约47.4%是公立教育机构的费用。公立小学和中学一共才花费101，891,065元。 在我国所有学校和教育机构的总费用中，小学占48.1%，中学占26.2%，高等院校占18.1%，而社会教育机构则只占7.6%。 三级政府管理下的公立学校和教育机构的经常费用 表10显示了公立学校和教育机构的经常支出或费用，由三级政府承担的情况。分配方法在该表的脚注中做了解释。由于国民政府即中央政府几乎没有直接在预算中支持初等教育，所以初等教育的费用只由各省和特别市级政府以及县级地方政府承担。省和特别市政府用于初等教育的金额为估算值注68，其具体估算方法见表11的说明。 表10 1930—1931年度三级政府承担公立学校和教育机构经常费用的比重 （单位：元） 注：（1）、（5）、（10）项原始数据，见《申报年鉴》，1934年，第1165—1166页的表。 （2）、（7）项原始数据，见《全国高等教育统计》，第三部分，第2页，表2。 （3）、（8），见《中华民国20年度国家普通岁入岁出总预算》，第179页。（8）是由合计数（即2，600,000元）减去（3）（即34,000元）而得。 （4）是按各省和特别市教育经费的12.21%计算而得。据本书表34第11栏，1929—1930年度各省估算教育支出为42,016,059元。据行政院主计处的《各省市概算》，1931—1932年度五个特别市估算的教育经费为4，371，155元。（1931—1932年，第1—3页，以及内部第7号文件。）两项支出相加，取其12.21%便得（4） （9）是由初等教育合计减去（4）而得。 1933—1934财经年度所有省、特别市政府估算教育总支出为46，387，214元（42,016,059+4，371，155），而其当年实际总费用为43，258，876元。（参见江苏省立教育学院《教育与民众》杂志，第5卷第6期，1934年2月，第1068页。摘自26个省和特别市的实际状况的报告。） （6）中加入了1930—1931年度26个省和特别市政府社会教育的实际支出。调查由教育部社会教育司进行。见附录J4。 （11）由社会教育合计数减去（6）而得。 合计及总合计数，均见本书表9。其他所有的空白处表示数额极小，不会影响分配数。 表10表明，中央政府承担所有公立学校和教育机构总费用的11.05%，省和特别市政府承担28.25%，县级地方政府承担60.70%。因此，全国的公立教育主要依靠地方政府和社团维持。 公立小学总经费的大约92％注69（64，975，533元）由县级政府承担，公立中学总经费的大约63％（19，722，825元）由省和特别市政府承担。中央政府大约仅承担了公立中学总经费的2.6%。公立社会教育机构的经费几乎全由省及特别市政府和县级地方政府平均分担。 中央政府为高等院校支出13，615，603元，这大概占公立高等院校总经费的61.6%，或者说，占中央政府为所有公立学校和教育机构所付总经费的94.5%。 因此，公立高等院校的经费主要由中央政府承担；公立中学的经费由省和特别市政府承担；而公立小学的经费主要由县级地方政府和社团承担。 各省和特别市承担的小学经费总额（估算） 如上所述，表10所示的各省和特别市政府承担的初等教育经费总额是估计值，为了得到这项估计值，笔者使用了如下一些推理估算程序。 首先，笔者编制表11以获得初等教育支出占省政府教育总支出的百分比，即占省教育总预算的百分比。这里取了17个样本，1930—1931年度的5例，1928—1929年度的12例。该表揭示，所选5个省政府在1930—1931年度初等教育支出为1，909，114元，占其总教育预算的13.8%。所选的12个省政府在1928—1929年度初等教育支出为2，523，377元，占其总教育支出的11.50%。所有17个案例归总，初等教育支出占总教育支出的合计平均百分比为12.4%。这17个百分比的均值为12.21%，概差为1.48%。 表11 初等教育支出占省级政府教育总支出的百分比表 资料来源：（1）湖北省教育厅：《最近湖北教育一览》，1932年，第12—13页。 （2）《统计月报》，第1卷第10期，1929年12月，第45页。 注：a. 1929—1930年度。 b. 原始错误数字已在本书表34第（5）栏中更正。 c. 原始错误数字已用安徽省教育厅编制的1929—1930年度《安徽省教育统计图表》第3页数据替换。 省和特别市的教育支出总计为46，387，214元，按初等教育占其中的12.21%计算，可得所有省和特别市负担的初等教育总费用的估计值为5，663，879元。注70 各省和特别市教育总支出中的行政支出（即管理费）的比例 在估算中国各级政府在推动教育系统运作中，为教育行政即管理费上花了多少钱时，最好的方法是先从可用样本中，算出这项支出占教育总预算支出的平均百分比，然后从公立学校和教育机构的经常费用总额，按这个百分比算出这项支出的数额。 表12列出了本研究已收集的13个省和1个特别市1928—1929财政年度到1932—1933财政年度期间，历年总管理费占教育总支出百分比的全部样本数据。 从这些数据中，选用了跨度在3.6％到14.2％之间可用的25个平均数进行计算。这25个平均数的合计平均数是6.84％。它是由管理费的合计值4，366，692元除以教育总支出合计值64,012，133元得来。第（2）栏列出了有可用数据的11省市的百分比的合计均值。其分布均值为6.4％，概差为0.583％。这个6.4％便可推定为全国各省和特别市政府的总管理费占其教育总支出的公平百分比了。 表12 1928—1933年间管理费支出占各省政府教育总支出的百分比表 说明： 第（2）栏中11省市合计平均数的集中趋势和变率： 中位值：5.70％ 均值：6.399％或6.40％±0.583％（概差） 标准差：2.874％或2.87％ 资料来源： a、b、c、d、h、j、l、o、q、r，湖北省教育厅：《最近湖北教育一览》，第一部分，1932年，第1、11—12页。a、b、d的数据已经重新计算。 f，汉口特别市政府：《1929—1930财政年度汉口特别市市政统计年刊》，1930年，第362页。 g，河南省教育厅：《河南教育年鉴》（1930），开封，1931年，第304页。 i、k、m、p、y、z和?、?、?，《统计月报》，第1卷第10期，1929年12月，第45页，“关于12个省政府1928—1929年度教育支出分配表”；湖南省教育厅的调查。其中两处错误已经更正，有两个案例没有令人满意的数据。 ?、?、?是指标出的数据极端，颇有疑问，本书不倾向于选用。 所有百分比都已经重新计算。 n，安徽省教育厅：《安徽省教育统计图表》，1930—1931年度，第3页。 s、t、u，浙江省教育厅：《浙江省三年来教育概况》（1929—1932），1933年，第38页。 v、w、x，广西省教育厅：《广西省教育状况》，1931—1932年度，第5页。 注：上述13省政府的教育总支出，占1929—1930年度全国各省报告的教育总支出的61％，见本书表34，第11栏。 县级政府教育总支出中用于管理费的比例 表13列出两组选用样本：第一组选取七个可用数据较齐的省，整理其全省各县总管理费占县政府教育总支出的合计均值百分比。第二组选取三个有可用数据的省，对其个别县份的数据进行了随机抽样。 在第一组样本中，用每个省所有县的管理费总额除以教育总支出额就得出合计平均百分比。江西省、辽宁省、吉林省、江苏省和浙江省平均值为14.30％；所有七个省平均值为11.68％，概差为1.11％。 表13 1928—1932年间管理费占各县级政府教育总支出的百分比表 续表 资料来源： 1. 山东省教育厅：《财政年鉴：山东省各县地方民国21年度教育费预算》，图表3，第1128页。 2. 湖南省教育厅：《湖南省教育行政文件通报》，1930年4月，第5期附录； 1930年10—12月，第10期附录。湖南省政府秘书处：《湖南省政治年鉴》（1930），第422页。 3.4.5.6.7.《统计月报》第1卷第10期，1929年12月，第47页。 8. 湖北省政府民政专员孟广平：《安陆、光化、枣阳、襄阳和宜城的巡视报告》，1933年。 9. 河南省教育厅：《河南教育年鉴》（1930），第二部分。 10. 安徽省教育厅：《一年来之安徽教育》，1930年，第二部分。 第二组样本中，所选三个省随机样本百分比的跨度为7.3％到28.3％，均值分别为14.64％、11.73％和13.01％。表13中所有中位值的平均数为12.16％，所有均值的平均数为12.77％。12.77％这个值就被推定为全国各县公平的、有代表性的均值平均数值。 总管理费外的间接活动支出所占的比例 根据可资利用的数据对所有的政府教育预算进行认真考核，发现除了政府管理下所有学校和教育机构的支出和总管理费（在预算中被称为“行政费用”）外，还有一些单独立项的其他间接支出。注71为了弄清这项开支所占的比例，笔者根据九省的现有数据制作表14。 表14 管理费外的间接开支和补助金占省、县级政府教育总预算的百分比表 续表 资料来源：与表12、13来源同。 注：“间接活动”包括特别委员会的项目、医疗服务、运动会等，以及其他没有划入行政费的支出。在得出上述数据过程中，所有错误的、可疑的、极端的或计重的数据都已被剔除或更正。 在省外学习学生的奖学金通常划在留学生的支出内。湖北省的这项支出大概占留学生总支出的10％。从全国来看，这对整个教育经费支出无足轻重，其数目相当少。 财政补助金计入了各个学校账户的经常费用总额中，就整个县级政府而言，这部分款项可能不大。 只有a、b、c是随机抽样的。 在中国，补助金或补贴大多是给私立教育机构的。1931—1932年度的中央政府预算中不包括这一项。 表14显示，从1928—1929年度到1931—1932年度期间，这九个省级政府除总管理费外的间接开支占教育总预算的均值百分比为5.04％。县级政府这一数字平均为5.66％。这两个百分比遂被认可为代表全国整体状况的数字。 补助金平均占省政府教育预算的5.02％左右。列出这一项只是表明政府补贴的程度。政府给学校和教育机构的补助金额已包括在所有学校和教育机构的经常费用总额之内。 1930—1931年度全国教育系统经费总额（包括管理费和所有间接支出）的估算 1. 公立教育的经费 （a）中央政府承担的经费。从表10第2栏可以查出，1930—1931年度中央政府管理下的所有公立学校和教育机构的经常费用总额为14，459，569元。另据教育部有关资料，同年度用于这些学校和机构的管理费和其他间接支出的预算，分别占教育部总预算的6.18％和4.30％。注72设总经费为100%，那么，经常费用总额占总经费的份额相当于100%-（6.18%+4.3%）=89.52%。所以，总经费就等于14，459，569除以89.52，再乘以100，即16，152，333元了。 （b）各省和特别市政府承担的经费。从表10可以查出，各省和特别市管理下的学校和教育机构的经常费用为37,005,096元。管理费和间接费用占教育总预算的百分比分别为6.4%（见表12）和5.04%（见表14）。设各省市承担的总经费为100％，那么经常费用占总经费的份额为100%-（6.4%+5.04%）=88.56％。那么，总经费就是37,005,096元除以0.8856，即41，785，331元。 （c）县级地方政府承担的经费。已知县级地方政府管理下的所有公立学校和教育机构的经常费用为79，208，650元（见表10），总管理费和其他间接费用所占比例分别为12.77％和5.66％（见表13、14）。那么，应用上述同类数学程序计算，可得县级地方公立教育系统的总经费为97，105，124元（包括总管理费和其他间接费用）。 2. 私立教育的经费 几乎所有的私立教育机构都是独立机构。它们的间接费用一般都纳入其机构费用报告之中，不过，教会教育董事会和其他私立理事会及基金会的一些花费不在其内。因此，他们上报的教育费用64，932，447元（见表9）中，包含省市政府的补助金。各省和特别市教育支出总额为46，387，214元（见表10的注4），其颁发的补助金占其教育费用的5.02％（见表14），即2,097，624元。故由私人资助的私立学校的教育经费总额，应为64，932，447元减去政府补贴2,097，624元而得。 因此，1930—1931年度全国教育系统的经费总额大约是上述四项总费用之和。这个总数见于表15。表15还显示，1930—1931年度全国公立学校系统的经费约为155,042，788元，由私人资助的私立学校的经费为62，834，823元。包括公立和私立教育在内的整个教育系统的总合计经费约为217，877，611元。公立学校和私立学校经费的比例约为71.16％比28.84％。这是本研究可能提供的最佳估算值。 表15 1930—1931年度全国教育系统经费总额分配表（估算） 注：关于政府资助私立学校等情况，见表14的注释。 学校经费的走势 表16表明，1907年所有学校和教育机构的经常费用总额为18,203,716元，民国元年即1912—1913年度增加到29,667,803元，1922—1923年度增加到59,424,541元。国民政府成立后，1929—1930年度增加到159,690,889元，1930—1931年度增加到195,705,762元。按照1913年的币值计算，1922—1923年度实际上增加到1912—1913年度的156％，1929—1930年度增加到354％，而1930—1931年度增加到396%。 表17还显示，按1913年的币值计算，1930—1931年度的小学教育支出仅增加到1912—1913年度的281％，而同期中学的教育支出则增加到458％，大学则为450%，1931—1932年度又增到461％。 表16 全国教育支出发展趋势表（包括公立和私立、中央和地方） 资料来源： （1）和学校注册资料的来源相同。 a. 此处皆采用原始数据计算，但有三个省当年没有报数据，采用了其上年数据。 b. 此数额是126,242,541元加上社会教育支出，包括七个没有报告的省的支出估计值而得来的。补加的支出估计值是根据中国学生人均支出与最接近的类似省份的学生人均支出估算出的，两者分别为7,468,000元和6,500,000元。 （2）《1870—1926年间中国和其他国家批发物价指数表》，以1913年的指数为100。参见王清彬等：《第一次中国劳动年鉴》，附录二，第154—156页。 全国税法委员会制定的批发物价指数，以1926年的指数为100。参见邢必信等：《第二次中国劳动年鉴》，1932年，第207页。两个系列已结合使用。 （4）设定1912年指数为100，以便与学生注册趋势做比较。 （5）和学校学生注册资料来源同。 c. 见表9。 d. 《申报年鉴》，1934年，第1092页；《1931—1932年度全国高等教育统计》，第8页，表4。小学为220,880,761元，高等院校为6,379,778元。 表17 三等教育学校支出发展趋势表 续表 资料来源：和学校学生注册资料来源相同。教育部1934年的《第一次中国教育年鉴》的数据与上表中标注字母的数字很不一致（未注字母者除外），亦未给出解释。 标有字母的数字来自参考书目中的J1、J2、J3，《1931—1932年度全国高等教育统计》和笔者自己的计算。这些数据经笔者一再核实，而且详尽查阅了可以找到的资料，其可靠性是有实际依据的。 兹将该不同数据依次排列如下： 注：指数是按1913年币值计算的实际指数，参见表16，注释，中国批发物价指数的数据来源。 学校经费增加与学生注册人数增加的对比 图3显示了有关学校经费和学生注册人数的数据，从中可以看出以下重要事实： 1. 自1914年起，所有学校和教育机构的总支出一直就跟不上学生注册总人数的增长。与1912—1913年度相比，1930—1931年度总支出增加到396％，而学生注册人数却增加到430％。 2. 自1914年起，初等教育经费支出的增长就一直远远落后于注册学生数的增长，按等价币值计算，其增长是最慢的。高等教育支出的增长则远远超过注册学生数的增长，相对于1912—1913年度，两者增长的差距在300％以上。高等教育支出在1929年以前的几年中增长得最快。中等教育支出与注册学生数比较同步，但近期有落后的趋势。相对于1912—1913年度，1930—1931年度中等教育支出的增长速度是各类支出中增长最快的。 学校经费增加的原因 人们应当警惕学校经费的迅速增长和资金投入的巨大数额所造成的假象。近年来学校费用大幅增长的原因可以简述如下： 1. 注册学生总数增多 由于学校系统的扩大，需要越来越多的教师、学校设施和设备。这就导致更多的现金支出和基建投资。 图3 1912—1931年间中国学校经费与注册人数增长率比较示意图 （根据表3、6、16、17数据，以1912年为基准计算） 2. 中学和大学中的服务更加昂贵 中学生的注册人数表明，它比学校系统中任何其他各级注册人数都增加得要快。中学生的人均花费几乎是小学生的12倍。1930—1931年度中学生人均花费94.66元，而小学生的人均花费只有8.17元（见表25）。 大学的花费更比中学花费高得多。1930—1931年度，各类大专院校的在校学生人均花费为693元，是中学生人均花费的7.3倍（见表25），1931—1932年度则增到每生799.1元。注73大学注册人数增长缓慢，但在1916年以后，高等教育开支的增长却比其他各级教育开支增长都快。因此说，早在那时以前，大学就已成为学校总经费增加的最大因素了（见图3）。 每年我国都要派出数千名学生出国。从1929年到1931—1932年度，共派出了3，137名留学生。注74平均而言，每个去日本的留学生花费国家1,000元，去其他国家的留学生花费国家1，770元。注75他们每年大约花费1,000万元（见表9）。 中学和大学教育支出约占全部教育方案总支出的44.3％（见表9）。 3. 课程增多及教育服务质量的改善 我国的现代学校如今能提供比从前更多样、更丰富的课程，这些课程的费用也很高。考察中国学校课程的演变和进展不在本研究的范围之内。1933年英文版的《中国年鉴》对当前课程扩展的情况曾有描述。注76夏承枫教授对过去开设的课程曾有叙述。注77另外，受过专业培训的教师在增加，这些教师的工资也比较高。 4. 社会和成人教育成为新重点 中国的教育体系还有两个焦点：儿童和成人，即扫盲和成人启蒙教育的费用大大增长了。教育部曾做出一项决定：社会教育的开支不得低于当地教育预算总额的20％，最低也不得少于10％。注78现在有一百多万人正在大众教育机构接受教育（见表1）。还需要增建更多的图书馆、演讲厅和电影院等，最近还把农业推广服务纳入方案，这些都需要增加经费。 5. 银元币值变化 为教育所花费的银元实际数额，看起来很可观，但易形成误导。其实按等价币值计算，这些金额是赶不上注册学生数增长的。 （a）中国银元的独特性。银元的币值是随金价和商品价格而波动的，而且不同城市和省份的银元币值也不一样。这在很大程度上是由于我国一直采用变动不定的单位“两”作为兑换标准（这个单位到最近才被废除），同时也是由于纸币和辅币的通货膨胀导致各地差异。例如，辽宁、吉林、云南等省银元的币值就常常远低于上海银元的币值。注79因为呈报的银元单位未作说明并按等价币值加以校正，所以中国货币的混乱状态，使得无论是从地域上还是年度上对教育的准确费用进行比较都有困难。不过，要提醒读者的是，我们研究的是发展趋势和合计额度，有了银元的数字，总比没有这类数字而仅凭“想当然”要有用得多。 （b）如何对不同年份的币值进行等价换算?为了用购买商品的能力即“购买力”来衡量不同年份的币值变化，我们一直采用“全国商品批发物价指数”。尽管各地有地区差异，但经济学家们设计的这种合计指数，还适于反映总的趋势。不过必须提醒的是，对待这个指数不能太认真。要想得到精确的结果，还有待于建立精确生活费用指数的未来数据，也有待于中国货币的标准化。但至少在目前，采用现有这种指数，不失为能找出中国教育的实值费用的一种方法。 表16表明，与1913年相比，1929—1930年度的批发物价指数上涨到161%。这意味着货币贬值和生活费上涨。1929年要花161元才能买到1913年花100元就能买到的东西。换句话说，1929年的1元钱只值1913年的6角2分钱。表16第3栏显示了按1913年币值计算的教育总支出的走势。该表说明，1929年的教育总支出的增加量中，有184％是货币贬值所造成的。注80根据1913年的币值，1930—1931年度的教育总支出名为195，705，762元注81，但实际上仅为110，568，233元注82，所以，教育总支出实际上只增加为1912年的396％，而不是660％，那264％的增加量被货币贬值吃掉了。 资本费用 如上所述，中国学校系统的设施费用是和学校基金及其他校产一起作为学校收入来源呈报的，可用的数据如表16第5栏所示。表18则显示了在这个项目下所包含的学校设施和设备价值所占比例。 表18 1907—1909年间各项校产和基金的分类百分比表 资料来源：根据参考文献中A、B、C的原始总数计算。 在1907—1909这三年中，学校的资本费用占合计资本的57.43％，即在三年合计资本111，165，902元中，资本费用大约为63，700,000元，平均一年21,000,000元。表16第5栏中1930—1931年度的合计227，260，540元，仅指初等和高等教育。这里没有分类信息。 湖南省的此项数字为12，640，211元注83，其公报中的分类如下： 1. 学校基金……………………… 4，843，154元 2. 建筑…………………………… 4，373，847元 3. 设备…………………………… 1,073，137元 4. 场地价值……………………… 2，350,073元 合计……………………………12，640，211元 这里又一次出现一个难题：通过此表无法估算学校设施的价值，因为“建筑”必须包括诸如宿舍、商店等其他建筑物，它们都是学校收入的来源。 从上述数据可以估算出，中国单是用于初等和高等教育机构的资本费用，包括学校设施和设备，就可能花费约100,000,000元。 各省和特别市承担的经费的差别 表20表明，因为财富、人口密度及现代化程度不同，不同行政单位的教育支出总额相差很大。除内蒙古地区材料不全外，广东省教育经费支出最多，将近1，400万元，是西康省的300多倍。只有10个省的教育经费支出超过500万元。在中国18省中，广东省教育经费支出约为贵州省的15倍。在各个特别市中，上海教育支出最多，总共超过700万元。北平第二，略多于600万元。青岛最少，大约为上海的1/30。其他市的教育支出在100万元到200万元之间。 其中，为发展初等教育和中等教育而支出最多的省份，依次为：广东省、江苏省、辽宁省、河北省、四川省、山东省、湖南省和浙江省，支出额在6，151，803元到9，694，410元之间。（见表19） 表19 1929—1930年度各省和特别市初等和中等教育收支差别表 （单位：元） 续表 1. 加上了摘自J1的B部分第1节表12的No.1初等教育合计额和J2中第II部分表43的中等教育合计额。中等教育的收入数额则来自J2的单列表格51—86。 2. 编号为8、10、12、13、21、23和26的省份的初等教育收入和支出数据，是笔者按照其注册学生人数乘以其他各省小学生人均花费的8元而得的估算值。 ▲青海省支出中没有初等教育的数据。 ▲▲广州初等教育支出总额1,041，309元，未被纳入教育部统计报告所列全国合计数（64，721,025元）之内。 表20 1929—1930年度各行政单位教育总支出分项统计表（单位：元） 续表 资料来源：（1）摘自J4第II部分的表6及附表1和附表2。 （2）摘自J3。根据表69和表94中分列的教育机构的数字重新制表。华中大学、齐鲁大学、交通大学1931年的数据，摘自1933年《高等教育统计》。 （3）摘自J3的表101、表106，采用的是教育部的估算基数，即到日本的留学生每人花费1，000元，到其他国家花费3，000元。根据流行的惯例，学生的籍贯和他们各自的省派出学生的数量有很大关系。中央党部办公厅1929—1930年度派出了10名留学生到日本、77名留学生到其他国家，每年花费241，000元。（见中央执行委员会1931年的《党员留学调查录》） [book_title]第四章 教育经费现状的进一步分析 本章的意图是，按照经费的性质用途分类，以及按照学生的人均费用和人口的人均负担对比等办法，发现和分析可资利用的、有关教育经费的种种事实，并将中国和美国及其他国家的情况加以比较。 按性质分类的教育经费分析 （在美国）按使用性质分类，是分析公共教育总费用的通用方法。通常，各种年度报告都是根据这种分类来对各项费用作比较的。统一采用这种方法，就为比较不同时期的各种教育费用提供了最佳方案。注84 表21显示了美国总教育经费的百分比。 该表表明，从美国总体来看，在1929—1930年用于管理费即行政的费用，占总教育经费的3.4%，其中不包括建校债券支付。教师薪资占54.2%，教科书和其他教学用品费占2.9%，两者相加，教学费合计占总教育费用的57.1%。此外，基建投资占总教育经费的16.1%，利息支付占4% ，杂费开支占19.4%。 表21 美国教育经费按性质分类的百分比分析表 资料来源：（1）U.S.Office of Education,Biennial Survey of Education,1929—1930,p.78,Table 27,Row 1.不包括债券支付。 （2）参见内部第8号文件“Chart Your Budget Here”。此资料系芝加哥的尼斯特汤公司免费赠送。 在中国，中小学的会计制度还没有使用这样的分类法。只有高等教育统计，才提供高等教育总费用的分类数据（见表22）。表22表明，在1930—1931年度，高等教育的薪资和工资占了高校总费用的55.91%；管理费占12.42% ；而设备支出占19.50%。 表22 1930—1931年度高等教育支出分类百分比表 资料来源：《1931—1932年度全国高等教育统计》，1933年，第16页，表8。 1907—1909年间的《教育统计图表报告》注85将中国教育的总支出分成了八大类。为了方便起见，笔者对其重新编排，在表23中将1907年的支出分为七大类。其中，似乎除了教师薪资和教学用品可比之外，其他百分比分类项目均无法和美国教育总经费的同类项目作对比。 表23 1907年23省报告中教育总支出按用途分类的项目比例表 续表 资料来源：根据资料A的表3重新编排和计算。 从表23可见，在1907年中国教育总支出中，薪资和工资占50.1%，教学用品和设备占18.3%，而建筑维修占8.1%。 教师薪资费用 在1929—1930年度，整个美国教师薪资费用占教育总经费的54.2% （见表21）。而在中国，1907年这项支出占教育总经费的44.5%（见表23），1909年则占50.25%。注86笔者曾对1933—1934年度湖北省教育厅的支出预算做过研究。其总预算为2,066，286元，其中58.76%被用作薪资（薪资中49.84%给教师，8.92%给行政人员），6.67%被用作工友工资。除去实际上属于全省支出的行政管理支出、学生出国支出和省里拨的补助金之外，各学校和机构所得经费为1，694，766元。在这笔款项中，71.64%被用作薪资，8.14%被用作工资。注87 在中国，中小学教师和行政人员的薪资支出，按法规不能超过学校总支出的70%。注88运用这一理论上的百分比推算，中国小学和中学教育总经费138，130,034元中，大约有96，691,024元用作薪资。如果能够查到所有教师和行政人员的月薪数，就很容易估算薪资的总费用了。可惜这是不可能的。所以，表24根据非常有限的样本数据，提供了不同行政单位薪资表中的高低差异的大概情况和若干实际中位值。该表仅供参考。 表24 在现行各级教育条例执行下 1934年各级教师月薪高低中点值频数分布表 续表 续表 续表 资料来源：（1）内部第9号文件，根据各省市教师薪资表条例计算。参见《第一次中国教育年鉴》，丙编，1934年，第199—304页。 （2）同上书，第424—510页。 （3）郭枏：《教育研究：中小学教职员待遇之调查与研究》（1930年。作者在这次活动中共对所选中国省和县的1,008位小学教师和行政人员以及1，609位中学教师和行政人员进行了抽样调查），见《教育评论》，第23卷第1期，1931年1月，第121—140页，表5、9和10。 （4）内部第10号文件《湖北省学校教育工作者每月薪资数额分布频率表》，1933—1934年度，根据预算计算。 注：1. 有许多省份对教师实行按时制度计酬，本表未包括这些行政单位。 2. 某些薪资报告是1930—1931年度的实况。 3. 教师仅指全职教师。 4. （4）仅包括一个省。 表24表明，这17个省市表列的中学校长最高月薪和最低月薪中点值之间的差距幅度很大，县级学校校长从70元到195元不等，省级学校校长从85元到265元不等。而中学教师的薪资差距，县 级学校从50元到160元不等，省级学校从50元到205元不等。上述四类薪资分布的中位值分别是132.5元、202.5元、67.5元和150元。 与此相应，小学校长和教师的薪资中位值的差距是，省级学校从15元到120元不等，而县级学校则从5元到55元不等。这两类薪资分布的中位值分别是42.5元和17.5元。 根据对表24所示的1930年样本的研究可知，省级和县级中学校长的实际工资的中位值分别为140元和62.50元。而中学教师相应的数据则分别为79.5元和50.4元；对所有小学校长和教师，这个数字是20.7元。 中国学生的生均教育费用 有关学生生均教育费用的实际数据，是评估学校系统的节约和效率的良好依据。这些实际数据可以用来对不同学校做对比，也可对不同时期或不同地区的费用作对比。导致学生生均费用差异的重要因素有以下几点： 1. 服务质量； 2. 学校规模； 3. 班级规模和教师负担； 4. 社区相对富裕程度； 5. 交通设施； 6. 浪费或节约情况； 7. 入学儿童统计和财政会计制度等等。 如果能获得相关数据，以研究学生生均费用与上述所有因素之间的关系，那就更好了。可惜，目前的研究只能就这个问题的某些方面提供一些数据。我们还应当记住，中国的教育统计只有登记注册的学生数，没有实际上学的学生数。注89所以，在本研究中的学生生均费用稍有缩小，或者说略低于平均每日上学的实际学生数的生均费用。在1929—1930年度，美国平均每日上学的学生数占总注册登记学生数的83%左右。注90 中国学生人均费用的趋势 表25显示了1912—1932年间中国学生生均费用变化的整体趋势。该表表明，在1930—1931年度，除高小和师范学校外，各类学校学生的生均费用按当时币值计算普遍超过了1912—1913年度的水平。不过，自1912—1913年度以来，除高中学生人均费用外，实际学生生均费用按1913币值计算均有所下降。在1912—1913年度，初小学生生均费用按1913年币值计算为3.88元，在1916—1917年度，则下降到3.75元，1929—1930年度回升到了3.94元，而在1930—1931年度又下降到3.56元。通过该表中还可以发现，其他各类学校也有类似的趋势。 表25 1912—1932年间全国学校学生人均费用的变化趋势表（按1913年币值计算） 注：与学生注册登记名单相同。但在编辑这些数据时，笔者做了大量的重新计算。指数见表16。 不同省份和特别市生均费用的差异 表26和表27表明，中国各省和特别市的小学和中学生均费用差别很大。 表26表明，在1929—1930年度中国幼儿园学生生均费用为12.01元，初小为6.35元，高小为24.48元，按所有小学生计算则为8.15元。其差距可以从平均值8.15元向上最高超过55元，向下最低达到2.50元。该表也显示了其他费用的差别。 表26 1929—1930年度各省和特别市初等教育学生人均费用差别表 资料来源：本表所列数据来自资料J1，表1—28。 表27表明，在1929—1930年度，中学学生生均费用在50元到259元之间。各省和特别市的平均值为105.52元，中位值为108.34元。这样大的差距可以通过上面提到的七点因素加以解释。毫无疑问，这些差距在很大程度上是由浪费或节约的因素造成的。 表27 1929—1930年度各省和特别市 所有中等学校学生人均费用差别表 本表根据J2，表51—86所列数据资料制成。 省市与县乡学校学生生均费用之间的差别 表28根据1930—1931年度可资利用的数据，显示了省级或城市（省市）学校以及县级或乡村（县乡）学校学生生均费用之间的对比。 表28 1930—1931年度省市与县乡中小学学生生均费用对比表 （单位：元） 续表 资料来源：《第一次中国教育年鉴》，1934年。 1. 第199、426页。 9. 第258、461页。 17. 第294、476页。 2. 第203、433页。 10. 第269、465页。 18. 第226、447页。 3. 第216、441页。 11. 第468页。 19. 第298、480页。 4. 第444页。 12. 第283、446页。 20. 第300、483页。 5. 第232、447页。 13. 第286、468页。 21. 第484页。 6. 第234、451页。 14. 第289、470页。 22. 第485页。 7. 第250、457页。 15. 第290、472页。 8. 第253、459页。 16. 第292、474页。 注：以上仅为可比的数据 该表表明，1930—1931年度省市中学与县乡中学学生生均费用的中位值分别为152.00元和64.19元，其比值为2.37∶1。省市和县乡小学学生生均费用的中位值分别为23.60元和12.30元，其比值为1.92∶1。这些数据意味着，在省市学校教育一个学生的费用大约是县乡学校的两倍上下。 不同层次和类型的学校学生生均费用的比较 表29列出了所有类型和层次的学校学生生均费用的比值或指数，比较的基准是初小的学生人均费用（1930—1931年度为6.30元）。一名幼儿园儿童的教育费用是一名初小学生的2.79倍，而一名高小学生的费用是一名初小学生的3.18倍。换言之，初中学生的人均费用是初小学生的10.76倍。我们一年要用教育18名初小学生的教育费用，来教育1名普通高中学生。一年要用教育110名初小学生的经费，来维持1名在校大学生的培养。 表29 1930—1931年度各类学校学生人均费用比率对照表 （以初小学生人均费用为1） ▲所有初等学校生均费用=1个对比单位。 综上所述，在中国，所有中学的学生生均费用大约是所有小学学生人均费用的11.59倍，而高等院校的大学生人均费用大约是所有小学学生人均费用的108倍。所有中学生人均费用和所有高等院校大学生人均费用的比率是1∶9.35。换言之，一名大学和专科学院学生的人均费用大约是一名中学生的人均费用的9倍多。 按人口计算的人均教育费用 按人口计算的人均教育费用，表示每个公民花多少钱用于教育。如果不考虑人口的结构、财富及税负的分配、教育机会的分配等因素，那么，人们对人均教育费用的印象，就很容易是不全面的，即便不是错误的。 表30揭示了各省和特别市人民承担的教育负担的差异。 表30 1929—1930年度各省和特别市人均教育支出负担表 （单位：元） 续表 注：（1）用“（e）”标出的数据是估算值。 （2）取自J2的表48。 （3）第（1）列的数与第（2）列的数相加。 （4）包括高等教育和社会教育支出。 A. 包括私立教育支出。 B. 仅包括公立教育支出。人口数据取自J1的B部分，表I。 正如表30所示，从总体上看，中国的人均负担只是略高于0.34元。如果不包括私立教育的支出，则只有大约0.25左右。分开来看，包括私立教育的支出在内，每个中国人大约只花费0.16元用于小学教育，花费0.08元用于中学教育，花费0.11元用于高等教育和社会教育。不过，不同行政单位之间的负担却相差很大。就整个公立教育支出的人均负担而言，以五个特别市负担为最重，在1.47元到3.52元之间；而边远各省的负担额，则在最低的0.0036元（西康）到最高的0.734元（吉林）之间。在本部18个省中，陕西排名第一，人均负担为0.323元，广东、福建、江苏和浙江紧随其后，而贵州排名最低,0.045元。河南的排名是第17位，为0.12元，江西排在第16位，为0.126元。一个合理的期望是，广东、江苏、浙江、河北、湖南和湖北这样最富有的省份至少应该达到上述五个特别市的水平，而其他省份至少应该达到全国的平均水平。至于人均教育负担的增加是否和它们的支付能力相称，则留待稍后再做探讨。 表31展示了中国教育支出人均负担与其他国家的比较，从中可以看出，即使考虑到支付能力，中国人的负担也是轻的。 表31比较了各国的人均教育费用。注91除了美国和日本这两个国家的总教育经费数据直接取自各自的政府报告外，所选的其他国家，都是因为它们的国家财政为本国的全部教育支出提供了百分之百的经费注92，所以我们就依国际教育署的报告，用这些国家政府的教育经费预算，代表各国的教育总支出。 表31 中国教育支出人均负担与其他国家比较表 教育总支出的资料来源： 日本——据文部省：《日本教育总调查》，第62—63页。 其他国家——资料来自国际教育署。 按瑞士法郎的法定汇兑平价换算：1瑞士法郎等于19.30美分；1中国元等于29.26美分；1日元按兑汇平价等于49.85美分。 其中日本人均负担：（1）按兑汇平价换算，其值为11.96。（2）但按所报汇率1日元只等于27.62美分换算，其值为6.38。据联邦储备委员会《新闻公报》1933年10月10日。见内部第12号文件，B。 美国——据Biennial Survey of Education,1928—1930,p.11。美国公立和私立教育支出总数为美金3，234，638，567元，除以人口数122，775,046，即人均为26.35美元。再按1929—1930年间汇兑平价，即按42.15分换1中国鹰洋（Chinese Mexican dollar）计算，则得62.51中国元之数。 中国——（a）见表30，仅包括学校和机构支出部分。（3）见表15，学校和机构支出外加管理费用。（4）见表15，仅包括学校和机构支出（人口为488，304,025）。（5）见表15，仅包括公立学校和机构支出。 ▲等于实际支出。 需要指出的是，中国在1930—1931年度的人均教育经费仅为0.446元，而表31所列的其他11个国家的人均教育经费则在3.29元到62.51元之间。即使把汇率下调到低于换算时所用的平价汇率的50%，从而降低其他国家数额，中国也仍然远远落后于其他国家。以1933年10月的法定平价汇率计算，日本的人均教育支出是中国的27倍，而按所报汇率计算，日本的人均教育支出是中国的14倍。美国位于表中所列的12国之首，按人口计算的教育经费大约是中国的140倍。尽管中国不能与这个世界最富裕的国家相比，但是，中国公民承担的人均教育负担肯定也不应该比危地马拉、希腊更低。 [book_title]第五章 教育经费与政府其他经费的比较 教育经费与政府预算 在中国，能查到的实际收支数据很少。现在可资利用的支出预算金额，往往大于实际支出的金额。而且，有些教育部门之外的政府部门，常常自办学校和培训班，由于数据不足，他们的这部分支出很难抽引出来计算。因此，政府所有部门的教育总经费，目前无法确定。本书只好满足于把各级教育部门名下的教育经费与政府的总预算进行比较。尽管这些预算不能代表确切的实况，但它们至少能显示政府对教育的重视程度。 中央政府 表32中显示，从1911年以来，无论是预算还是实际支出，教育经费都没有超出中央政府总支出的3.27%，这是1923—1924年度曾达到过的百分比。我们试以1931—1932年度为例，来说明预算和实际支出的差距：该年度的教育预算（educational budget）是21,027，268元，占中央政府总预算的2.36%，而实际支出仅为11，640，677元，只占中央政府总支出的1.48%。在此期间，中央政府教育支出从1911年起波动增加，1915—1916年度是1，595，814元，1933—1934年度增至23，294，556元，后者占当年度中央政府总预算支出的2.81%。 表32 1911—1934年间中央政府 教育支出与军事支出占总支出的比例对照表 续表 数据的资料来源： A. 《第一次中国年鉴》（中文版），上海：商务印书馆，1924年。 B. H.G.W. Woodhead,The China Year Book，上海，北华捷报公司，1928年。 C. H.G.W. Woodhead,The China Year Book，1921—1922. D. H.G.W. Woodhead,The China Year Book，1923. E. H.G.W. Woodhead,The China Year Book，1925. F. H.G.W. Woodhead,The China Year Book，1926. G. D.K. Lieu（刘大均）,China’s Industries and Finances,Shanghai:Chinese Government Bureau of Economic Information,1927. H. 贾士毅:《民国财政史》，上海：商务印书馆，1917年。 I. 财政部：《1928年7月—1929年6月财政年度报告》，1930年。 J. 财政部：《第18财政年度报告（1929年7月—1930年6月）》，1931年。 K. 财政部：《第19和20财政年度报告（1930年7月—1932年6月）》，1932年。 L. 行政院主计处：《中华民国20年度国家普通岁入岁出总预算》，1932年4月28日公布。 M. 财政部：《全国财政会议汇编》，1928年。 N. 《银行周报》，第17卷第46期，1933年11月8日，上海：银行周报社。 O. 《银行周报》，第17卷第25期，1933年7月4日。 （24）中央政治委员会官方公告，《申报》，1934年7月20日，第3页。 数据在资料中的页次： （1）A:418—120 （10）A：476—478 （19）K:2—3 （2）A：422 （11）C：234 （20）L:381 （3）A：443—444 （12）D：704—710 （21）N:国内新闻栏，1 （4）B：541—542 （13）E：712—713a （22）O：国内新闻栏，1—4 （5）H：61—66 （14）G：100—103（23）O：国内新闻栏，4—5 （6）B：541—542 （15）F：544—550 （7）B：541—542 （16）M：第4部分，3—5 （8）A：472 （17）I:1—2 （9）A：473 （18）J:1—3 附言：1. 所有百分比都重新计算过。在报告出现矛盾或差异时，优先采用那些被认为是直接从官方记录中获取的数据。 2. 教育部的报告中没有列出1929—1932年间的教育支出数据，该项数据包含在行政院及其附属机构支出项目的合计中。本表引用的数据是教育部1933年11月通过通信方式提供的。 3. 1923—1924年度的支出预算，是通过将月预算乘以12得到的。 4. 以上引述的参考资料，可能包罗迄今为止在中国能找到的、与中央政府财政预算和实际支出报表和报告有关的全部现有资料。 括弧中的数据不包括补助金，教育补助金包括在拨给各省的各种补助金总额中，无法抽出单列。1933—1934年度这项金额为2，474，136元（参见内部第16号文件）。若1934—1935年度补助金的数额相同的话，教育支出应为21，508，617元，即占政府总预算的2.77%。 原来行政院主计处建议的1931—1932财政年度的最初国民政府预算，是列有教育部之外的其他政府部门名下的教育支出估计值的。经中央政治委员会审批后的预算，就没有列得如此详细的项目了。然而，本书在这里倒可以试图利用上述建议中的估计值，来确定这些部门曾打算花多少钱用于它们自己的教育事业。 表33 1931—1932年度教育部之外 中央政府各部门名下的教育支出情况表 1—10. 见资料I的表格，其中,1—8包括学校、科研及实验机构。 11. 同上，资料K，第5页。 12. 铁道部：《十年来全国铁路教育支出表》，《铁路公报》第255期， 1932年4月19日。 Woodhead,China Year Book,1933.Table on “Operating Expense”，1929，p.291. 13. 资料J3，《高等教育统计》，表69。 从表33可以看出，教育部之外的中央各部门在1931—1932年度教育预算为22，737，588元。扣除专项预算为21，473，746元，占中央总预算的2.4%。同年，教育部名下的教育预算是21,027，268元，即占中央总预算的2.36%。这样，中央政府教育预算为42，501,014元，占政府总预算的4.76%。若包括用于铁路和交通大学的专项预算在内，教育预算则为43，764，856元，占中央政府总预算的4.9%了。 其中，实业部投入教育和实验等的预算占本部预算比例最大，占到了26.2%。军事部门为军事大专院校、军校、培训班及其他各类军事教育（包括海外留学）提供的经费最多，达18，819，485元。但是，与庞大的军事预算相比，教育预算只占其部门预算总额的4.57%而已。 省级政府 表34 省级政府预算支出中教育支出和军事支出所占比例对照表 续表 表34表明，在国民革命之前，各省政府普遍忽视公共教育，这从教育预算所占的百分比可以看出。在1913—1914年度，根据13个省的报告，其教育预算占省总预算的百分比平均为0.65%。第二年，17个省教育预算占比增加到了0.96%；1916—1917年度，26个省的这一百分比增加到了6.3%；而到1919—1920年度，26个省的百分比却又降到了1.83%。国民政府在南京建都后，各省都开始大幅度增加教育预算的比例。从收集到的五份1929—1930年度预算可看出，湖北、江苏、安徽、湖南、云南五省投入教育预算的百分比分别为11.1%、23.8%、20.1%、15.2%、3.2%。从积年平均来看，从1929年到1932年，江苏先后以23.8%、21.1%、20.1%、19.6%的比例位列教育财政投入之首。世界经济萧条、国内的自然灾害以及外国侵略，阻止了教育投入上升的趋势。百分比中位值从1930—1931年度的14%（12个省）下降到了1931—1932年的10.7%（19个省）。根据手头可用预算数据，1932—1933年度湖北、浙江、江西、广东和山东五省教育预算百分比的中位值只有10.5%，但其中有四个省的报告显示，用于教育的实际支出占省总支出的百分比，已经高于预算所占的百分比了： 经过对行政院主计处发布于1932年11月的1931—1932财政年度省市级财政预算注93的进一步研究，可以看出：20个省和5个特别市报告的合计支出预算是388，594，574元，其中合计有70，740，706元（即18.05%）用于教育。分开来说，20个省是将348，348，777元中的66，369，551元（即19.15%）用于教育；5个特别市是将40，245，797元中的4，371，155元（即10.8%）用于教育。汉口特别市在被湖北省政府接管之前，曾决定将其1929—1930年度总预算支出7，594，632.32元中的749，880元（即9.87%）用于教育。而这一年该市实际总支出为5，775，624.58元，教育实际支出为727，470.23元，占总支出的12.6%。注94所有这些数据清楚表明，尽管存在巨大的内忧外患，国民党领导下的政府对教育支持的重视已高于以前。 除了浙江省外，笔者没能收集到其他省份有关教育厅之外省政府部门名下教育支出的数据。1931—1932年度浙江省教育厅的预算为2，839，238元，而该省其他部门的教育支出合计为847，391元，占正规教育总预算的29.8%。注95这是可观的一笔钱。我们在确定中国政府实际花多少钱用于教育时，应当考虑在内。 中国教育支出占政府支出的比重与其他国家对比 中央政府 关于其他国家各级政府教育支出占总支出的比例，很难找到严格可比的数据。国际教育署对62个国家的政府教育预算进行过调查，大部分为1932—1933年度。注96美国联邦教育署的阿贝尔博士研究了52个国家中央财政负担的教育支出比例。注97其中13个国家或中央政府承担了整个教育费用的100%，28个国家或中央政府承担了50%至98%。自从中国第二次全国教育会议规定中央政府每年要承担义务教育方案总费用的45%之后注98，就有理由将中国和那些中央政府承担整个教育费用的50%或不到50%的国家加以比较了。像美国、加拿大、德国这样的国家，其中央政府几乎已经将教育财政责任全部分派给各州或各省，因而无法与中国做严格对比。这一方面的情况，表35显示如下： 表35 各国教育支出占国家总预算的百分比对照表 资料来源：英国的国家预算数据来自于Stateman’s Yearbook,1933。 苏联的数据来自于《第一个五年计划执行概要》，国家计划委员会，莫斯科，1933年，第291页，表28。 注：▲阿贝尔，前引书，第6页。 表35表明，在所选的十个国家预算中，中央政府的教育预算占总预算的百分比，约在土耳其的3.5%到丹麦的20.6%之间。中位值为9.4%，平均数为10.3%。而中国在这些国家中排名最低，仅有约2.81%被用于教育。 省级政府 下面比较的，是把教育负担放在国家、州或省、城市或地方县区三级层级上进行分配的国家。因为1930年美国48个州的教育经费总和仅占全国教育经费的16.9%注99，所以美国也被归入此类国家。而中国则出台了一项政策，规定省级政府除了其他教育费用外，还必须至少承担义务教育方案总费用的10%。注100实际上，根据表15的估计，各省和特别市承担了全国教育总经费的大约27%。 中国与其他四国相比的情况可见表36。 表36 中国省级政府教育支出比重与其他四国对比表 资料来源：1. Paul R.Mort,Op.cit.,p.325. 2. H.G.Moulton,Japan，An Economic and Financial Appraisal,p.583,Table 55. 3. 内部第12号文。 4. 同3。 5. 参看表34注释（6）。 注：（A）指实际支出。 （B）指预算限额。 从表36可以看出，美国48个州平均将预算的28.3%—37.6%投入到教育；日本的数据包括了第二、第三级政府的教育预算，占政府总预算的28.1%—33.9%；普鲁士政府预算的18%为教育预算；瑞士各州将预算的20.7%投入了教育。中国20个省级政府合计投入的教育预算占其总预算的19.15%；分别来看，各省级政府教育预算所占百分比的中位值仅为10.7%，范围从2.02%到20.5%之间。 特别市政府 表37列出的是中国特别市政府教育投入所占百分比和美国的城市政府之比较。 表37 中国特别市教育预算占其总预算之百分比与美国城市比较表 资料来源：（1）数据采自Recent Social Trends in the United States,pp.1324—1326。 （2）美国全国教育协会督导部和研究服务部（Department of Supervision and Research Service）1933年9月第9号通报，第1页的表格。 （3）参看表34的注（6）。 从表37可以看出，中国特别市投入教育的支出所占百分比平均只有10.8%，而美国30,000人口以上城市的合计百分比为36.3%。（表中1929年为24.4%，1931年为37.0%。50,000人口以上城市为31.9%。）人们普遍认为，美国的最大城市将其三分之一的预算投资于教育。恩格尔哈特曾指出，纽约州的七个二级城市自1910年到1920年投入教育的中位值为30.3%—35.1%。注101中国至少应该将城市预算的25%投入教育；这就意味着，目前教育投入比重要再增加1.5倍。 地方政府 表38列举了我们现已获得的一些有关地方政府即第三级政府方面的数据。 表38 中国地方教育支出占其总预算之百分比与其他三国比较表 资料来源：（1）Recent Social Trends in the United States，根据第1324—1326页表格计算；亦见美国全国教育协会督导部和研究服务部通报，1938年9月第9期，第1页的表格。 （2）Statesman’s Yearbook,1933. （3）请参见表格36。 （4）笔者自己的估算，参见图5。 注：a. 1，306,000,000美元除以3，410，800,000美元而得。 根据表内的比较，很明显，如果说湖北县级政府的数据能公正地代表所有其他县级政府的努力程度，那么，中国县级政府的教育预算，必须增加一倍才能达到美国的水平。然而，我们无法获得1934年全国1，770个县的实际数据。要求教育支出占县级预算的35%—40%，总不能算是不公平吧。目前，即使在统计中加上二级政府的数字，中国也远远落在日本以及英格兰、威尔士和苏格兰之后。 各级政府的综合预算 在美国，1929年联邦、州及地方政府，将其综合支出总额的26.8%投入教育。注102由于中国的会计制度不完善，预算制度刚刚起步，因此无法获得可比数据。不过，据国际联盟教育专家代表团（League of Nations’ Mission of Educational Experts ）估计，中国“每个居民每年平均向中央或地方国家基金付税总计三个墨西哥鹰洋”，（其中教育费）“平均每人每年摊到约0.25到0.30元”。注103“这意味，目前中国的教育支出约占总预算支出的9%—10%，如果中央国家预算再增收公债和行政税，则大约可再增加11%—12%。”注104所以，目前建议中国至少将各级政府综合预算的25%用于教育，并不为过。 教育支出与军事支出的比较 对政府所有不同职能的支出进行研究，需要投入大量的时间和精力，这不在本书的研究范围之内。表34和表39足以说明，因为军事支出占了中央预算的一半，清债和赔款又几乎占了三分之一，剩下的约六分之一到五分之一才用于所有其他用途。不仅教育，国民经济、生产企业、社会福利等的支出，都为数不多。 军事支出是中国公共财政的最大负担和障碍，所以我们选择这个项目来强调说明教育一直被忽视的原因。人们应该看到，由于兵祸接连使中国革命进程中的军政时期延长了。其他国家的革命和内战历史表明，这类事态对于国家的统一以及和平繁荣的最终胜利是必需的。但如果政治家们能在15年或20年前就具有远见卓识，更多地关注启发民智和经济建设，这些连绵不断、自相残杀的战争、匪患和外来侵略就会得到缓解。中国拥有世界上最大的常备军。根据《国际联盟军备年鉴》对1933年状况的报告，中国的海、陆、空三军总共有1，743，831人，实际数字据信超过200万人。然而，这些军队竟无法保护中国不受日本的侵略。显然，现代战争考验的关键在质不在量。当务之急是，中国应当裁减部分军队，减轻军事负担，以便从事教育和经济建设。 表39 中国中央支出预算概况表 资料来源：财政部和行政院主计处报告。 ▲参见《中央政治会议官方公报》,《申报》,1934年7月,第3页。 一项对其他国家军事预算的调查表明，按国家预算的百分比计算，没有一个国家的军事开支比中国更多（见表40）。所以有理由建议，在正常年份，中国军事开支不应超过百分比中位值，即16.6%。而在当前的军事行动时期，也不应该超过第三四分位值， 表40 中国军事预算占国家总预算的百分比与其他国家比较表 资料来源：根据1933年《国际联盟军备年鉴》的原始数据计算。中国的数据见表32中1933—1934年度的数据以及内部第12号文件，A，背面。 即22.88%上下。 在中国，不仅中央政府有军费支出的负担，地方政府也承担着超乎寻常的军事负担，表34中的数字可以说明该问题。据各省级政府的报告，按平均值计算，在1913—1914年度、1914—1915年度、1916—1917年度、1919—1920年度以及1929—1930年度，它们分别花费了预算的61.3%、61%、54%、55%和20.34%，用于军事开支；根据已查到的四个省1932—1933年度的预算中，平均有17.8%被用于军事用途。而且从预算上看，湖北省应承担17.4%，而实际开支却花了26.6%。虽然近几年情况有所改善，但军事支出还是超乎寻常。湖北省各县1932—1933年度平均拨出预算的54.73%用于“防匪”。无疑，这仅是临时措施。 [book_title]第六章 现行教育方案的财政支持现状 财政控制 教育财政控制的法律依据 现行各项基本的教育财政政策，来源于国民党的党纲注105、《临时约法》注106以及国民党中央执行委员会全体会议注107和全国党代表大会的决议注108。中央政治会议协同立法院，是制订基本教育法律和决定政府预算和财政方案的最高立法机关。注109 国民党党纲对内政策第十四条规定： 已达学龄之儿童应一律受义务教育，其详以法律定之。尤为重视儿童个性之发展教育，改良学校体制，中央及地方应宽筹教育上必需之经费，其依法独立之经费并予以保障。注110 《训政时期约法》第五章第6条规定： 中央及地方应宽筹教育上必需之经费，其依法独立之经费并予以保障。注111 即将于1935年3月由国民会议通过的《宪法草案》注112有下列条文： 第四部分第37条：已达学龄之儿童应一律受义务教育，其详以法律定之。未受义务教育之人民，应一律受成年补习教育，其详以法律定之。 第四部分第40条：教育支出应不低于中央政府行政总支出预算的15％和地方政府行政总支出预算的30％。依照法律专门用于教育的资金的安全应该得到保护。注113 省府委员会有权通过决定全省的各项预算，因而控制了全省的基本教育财政政策。注114某些专门用于教育的拨款，如基建投资、为教师加薪以及补助农村学校等，必须在有省教育厅长参加的省府委员会会议上决定。注115在具体实践中，各省政府委员会对教育经费的法定控制程度，随着各省教育厅财政独立程度的不同而不同。注116但是，即使是那些享有教育财政独立的省份，其独立的程度也从来没有达到过100％。注117 县的教育预算被涵盖在县政府总体预算之中，依法受到省政府的监督。注118在那些县教育局享有财政独立地位的省份，学校经费的税收来源有时候是由教育局直接收上来的。但是，使用这些经费的基本政策要受制于上级政府所制定的规则。注119 在地方学区，本地的乡绅通常捐助本学区或者农村学校。注120 在不偏离基本政策并与法律和各自上级机关的规章没有冲突的前提下，中央和省级的教育行政部门都有一些涉及财政事务的立法权力。注121教育部的高校委员会对财政政策和预算有理论上的立法职能，但由于教育部长担任该委员会的主席，故其实际上就变成了一个咨询机构。注122由职业和非职业领导者组成的省级市或县的教育协会，只能就财政事务提出建议，因此，也仅是咨询机构。注123在许多省、特别市和县，还有由政府和专业人士中的“当然委员”组成的教育财政委员会。注124在教育财政独立的地方，这种委员会有很大的立法权；而在教育财政不独立的地方，这种委员会仅具有咨询功能。注125在许多省和县还存在着一些顶着形形色色头衔活动的教育财政监督或审计委员会。注126 可见，除了那些教育财政独立运行（虽然常不彻底）的省份和那些地方教育机关拥有较大立法权与控制力的省份以外，中国的教育财政总体上还是非常依赖中央政府的。财政的立法和行政控制必须遵循一个迂回的轨道运行，因此，教育改革一直陷于毫无必要的缓慢和低效。事实上，这样一种行政体制并不能实现《约法》和《党纲》中明确保证教育财政独立的条款，所以虽经过专业人士的长期奋斗，这些宪政和党纲目标也仅是部分地实现了。注127 教育财政控制的程度 教育财政的控制程度依权力控制的不同而不同。为方便起见，教育财政控制可分为三种类型：（1）“拨款”政策下的控制；（2）“分配”政策下的控制；（3）“独立”政策下的控制。 在“拨款”政策下，政府拨款拨入一项总基金或总金库，然后依法定拨款额从中提取支出。注128 在“分配”政策下，某些特定税种或者其他税源在征收时就被划出，通常作为可支出资金，并可指定专用于教育。注129但是预算控制权一般集中在政府手里。 在“独立”政策下，按本书所用的这一概念，就是对教育费用的预算、征收、监管和支出由一个独立的组织来全面管控。这个组织要有一套直接向教育部门负责的、独立的立法、执行和监督机构。在中国著名教育行政专家邰爽秋博士建议中，曾为中国统一的教育财政行政单位明确提出了教育财政独立的八大要素注130： （1）确立教育基金； （2）划分教育税源； （3）预算制度独立； （4）增税权力独立； （5）征收机关独立； （6）保管机关独立； （7）用款机关独立； （8）审计机制独立。 从上述八要素可以看出，在中国，财政独立的程度是参差不齐的。许多自称财政独立的省和地方，只是部分独立，因为它们只是实现了上述要素中的一部分。为方便起见，凡是具备要素（2）和要素（3）—（8）中任意一项的，我们就将其划入在“独立政策”下的类别中。 教育财政控制的状况 除了来源于财产的收入和若干行政管理收入外，中央教育方案的各个方面都要在“拨款”政策下得到经费。1933年，王世杰博士出任教育部长时，他将实现中央教育财政独立作为自己的执政目标之一，并且要在尽可能的范围内推动各省实现教育财政独立。那时已宣布将征收的遗产税用于教育，并且要建立教育财政委员会。 注131这项政策具体如何实践，尚待观察。 当前，在中国不同的省、特别市和县，教育财政控制的状况五花八门。这些不同的教育行政单位，其财政独立或依赖的程度各不相同，又有许多限制性因素和例外情况，非常复杂，要一一说明相当麻烦，为此制表41，以代全面阐述。 表41 中国各省、特别自治区和县教育财政控制一览表（根据独立八要表分析） 续表 续表 续表 在表41中，根据上述财政独立的八个要素或标准，分析了财政独立的情况。每个行政管理单位——省、县或者特别市在每一要素下的实际情况，都在分立的栏目里做了简单的概括。 在上述表格中，在每一栏目和每一行目的结尾都有概括结语，并附数据来源。 各省和特别自治市的情况 表42显示了所有省份和特别市教育部门的财政控制情况，该表是用从另一个角度概括情况的方法而设计。 表42 1934年各行政单位按财政控制政策分类表 续表 资料来源：见表41列出的所有资料来源及注释。 注：▲四川省已有肉类税被指定交教育使用，而且一度设有教育基金收支局，但是由于其非常依赖军事部门征税，以致只好将其归入拨款一类。 ▲▲1928—1929年度甘肃省曾指定家畜税和专征卷烟税作为教育使用，再加上省库拨款（见表50来源6）。1934年的《第一次中国教育年鉴》提到，甘肃省1931年实际上是依靠省库拨款（见丙编，第283页）。此表采用了这一最新信息。 从表42可以看出，有7个省的教育厅实现财政独立。云南省和河南省独立程度很高；江苏、福建和浙江也高度独立；湖南省和陕西省只是稍有独立。湖南省正在争取提高用于教育的盐税比率以增进财政独立。注132安徽省自1930年以来就提议提高独立程度。注133湖北省正在申请中央政府将盐税或者烟酒税指定用于教育。注134上海和南京特别市的职业组织也开始了类似的活动。注135只有安徽省，或许还有西康省，可以说是在分配政策下。四川省虽然目前在分配政策下，但是它还可能和其他12个省5个特别自治市一起划到拨款政策类别中。可以有把握地说，在中国，按照教育财政独立的八个要素衡量，省和特别市一级的教育财政大多数都未实现独立。 各县情况 表41中也显示了各县教育局的教育财政独立情况。有6个省的县教育局的教育财政高度独立，包括浙江、江西、福建、云南、河南以及山东（有许多落后县例外）。 有7个省，包括江苏、安徽、湖南、贵州、广东、广西和陕西的县教育局的财政实现有限度的独立。换句话说，在山西和青海两省，县教育局处在拨款政策之下，有8个省的县教育局处在分配政策之下。有20个省的县学校有些地产或其他财物的捐赠，但几乎没有整体投入的基金。有20个省的县学校由指定用途的税收收入支持。所有的县教育预算，必须在直接接受县政府监督的同时，在省财政主管部门的总监督下，由省教育厅批准。只有河南、山东、云南、贵州和浙江等5个省的县教育局可以自己直接征收用于学校的税收（当然也有例外）。有20个省的县有自己的金库，设在县教育局，或教育局直接控制下的机构里。任何县的教育局都无权独立增设教育税种或提高税率。只有12个省的县教育局具备了财政独立的4个或少于4个的要素。 教育财政独立的现状能否保证教育经费的充足和稳定? 由于中国没有哪个教育部门享有上述八要素的完全财政独立，部分的独立在许多情况下就不能使教育财政的充足和稳定得到必要的保证。首要的困难是缺乏控制预算的完全独立、缺乏增加税种和提高税率的权力。 兹试举在当前的独立程度下不能保证教育财政的充足和稳定的一些实例如下： A. 1931—1932年，江苏省教育厅发现用于教育的税收锐减，拖欠了三个月工资。教育财政部门不得不向上海县和中央银行借了一大笔钱应付亏空。注136 B. 1931年，江苏省六个县出现教育预算赤字，拖欠和削减工资受到教师强烈抗议。注137 C. 1931年，由于中央政府未能采取行动，实现其提高用于湖南省教育的盐税和保证其独立的承诺，湖南省教育厅长向教育部提交辞呈。注138 D. 山东省13个县的教育财政独立程度遇到前文指出的问题，经常面临教育经费短缺。县级学校的经常费普遍不稳定。注139 然而，教育财政缺乏完全独立，未必是导致教育支持不稳的唯一因素，经济整体萧条和其他的一些外部因素，也必须考虑在内。 [book_title]第七章 现行教育方案的财政支持现状（续） 教育收入的来源 来源的意义 归根结底，教育财政收入像其他财政收入一样，来自老百姓的钱包。它只有一个来源，那就是人民的收入。在收入的背后，有两个主要因素影响收入所有者决定其为教育付费的比例：（1）心理因素，即花钱的意愿以及对花钱于教育的信心或愿望；（2）经济因素，即除了生活必要的需求和经济负担外，还能有多少钱用于教育。依次来说，第一个即心理因素，也许又受人们对教育价值的认识程度的影响。而当强制因素出现时，或者说像中国现在这样，刚处于准备阶段就出现对教育的普遍控制时，人民收入最终将有多大比例交到学校之手，就取决于第三个因素了。这第三个因素就是政府对这笔收入的征收与使用机制，也就是政府把它用之于教育的意愿和能力。 人民收入中用于教育的这些资金，是通过不同的渠道、机制和方式收集的。因此，单一的来源就变成了多样化的来源，它们来自不同地区、不同渠道、不同机构，但都取自一个原始来源——老百姓的钱包——最终进入学校成为可用资金。 全国教育经费收入的来源 如本书表15所示，据笔者对现行教育支出的估算，全国教育系统经费收入的29％来源于私人控制的资源，71％来自公家控制的资源。笔者对当前公立教育系统总支出的估算显示，目前中国公立教育系统全部收入中有大约10％来自国家即中央政府控制的资源，27％来自省或特别市控制的资源，63％来自地方政府控制的资源。注140目前，确定的中国教育收入中中央、省、地方和私人来源的精确比例是不可能的，因为对有关学生的学费、私人对公立学校的捐赠、政府对私立学校的补助以及各级政府的津贴和捐助等因素的情况掌握不够充分。而且，中国教育的收入往往落后于支出，根据支出来估算收入，也不十分准确。 教育收支的对比 中国教育统计中的教育收入报告，总体上也只是按学校和地区分类的。表19把1929—1930年度各省和特别市的全部小学教育和中学教育的收入和支出做了对比。注141在有报告的36个行政单位中，有一半出现亏损，仅有13个有结余。合计收入是107,117,269元，合计支出是109,218,507元，合计赤字是2,101,238元。 中国教育收入的分类 为了便于解释，并考虑到收入牵涉不少问题，最理想的方式是按照收入的来源来分类……以来源分类，不仅有利于分析每一年来自各方的收入总量，而且可以此为基础，便于对几年期间的收入做对比，也便于和其他学校系统的收入做对比。注142 中国关于教育收入的分类数据很少。然而，手头现有可资利用的收入报告，倒都是按来源分类的，尽管其分类的科学程序不足。兹根据23个省份的报告，将1907—1909年间中国公私立教育收入按来源分类统计的情况列表如下： 表43 1907—1909年间教育收入中各种来源所占百分比表 续表 资料来源：中国的数据是根据“参考文献”数据的来源A.B.C.所列关于收入的原表格数据重新计算的。 美国的数据来自U.S.Office of Education,Biennial Survey of Education,1928—1930，p.10。 注：所有数据都是用计算尺读取，因此并不十分精确。 1928年以来，除了高等教育以外，其他教育机构的教育收入总额的报告，都没有这样分类。表44列出了全国高等教育收入各项来源所占的比例。 表44 1931—1932年度全国高等教育总收入各项来源百分比表 续表 资料来源：本表根据《1931—1932年度全国高等教育统计》，第1部分，1933年7月，第15页的表格改编。 政府教育部门的收入预算 政府尤其是省级政府极少制定教育收入的预算注143，因为省级教育部门的收入主要来自拨款，拨款之外其他来源的收入微乎其微，无须单独报告。表45和表46显示了两个教育财政独立的省份的教育收入预算，其来源和分类方式的复杂多样，很有意思。 表45 1929—1930年度江苏省教育预算收入分类表 （仅指省政府教育） 续表 资料来源：江苏省教育厅：《江苏省最近教育概况》，1930年，附录第2页。百分比经过重新计算。 表46 1929—1930年度河南省教育预算收入分类表 （河南省教育基金和资产管理局制） 资料来源：河南省教育厅：《河南教育款产特刊》，1930年，第3—4页。 注：（1）原预算有17项，这里合并归类成9项。百分比经过重新计算。 （2）水收益，指水利、灌溉和交通等。 教育收入须有更佳分类 有些地方教育收入预算的样本，被冠以“县教育收入的种种来源”的标题。这些样本由于所举来源形形色色而显出有趣的变化。而从总体上看，中国没有统一的分类，而且各种各样的分类也没有很好地设计,以利于相互比较。美国学者恩格尔哈特曾向美国学校系统推荐了美国公立学校事务行政人员协会提出的收入分类法。注144首先它把所有的收入分为两大类，（1）经常性收入（revenue receipts），“这种收入适应本期经常性动用，它增加资产，在不增加责任的情况下减少准备金，它不是抵偿特别支出的准备金，它是已知的、确定的收入来源”。注145例如，税收和国家的拨款。（2）非经常性收入，即“牵涉债务或学校资产数量或价值减少而得的收益”。注146例如，书籍的销售收入和短期贷款等。这种分类的普遍模式注147不用太多改动就适用于中国。 不过，为了更合理地把已收集的有关中国学校收入的来源分好，笔者试提出一种分类法，即把教育收入的所有来源分成两大类：注148 （1）非税收来源，如校地和校产的租金、学校基金的利息、学费、补助金、私人捐赠、销售收益、贷款、上年结余、罚金、转入的助学款等；（2）税收来源，如土地附加税、土地以外的直接税、合同税或契约附加税、营业和销售税及附加税、消费税和货物税等。 为方便读者计，兹对上述（和其他地方使用的）中国税务术语，按需要试加解释如下：注149 1. 附加税。附加税是上级政府根据各种目的按法定比率或税率分配给下级政府的正税的一部分。理论上是由同一个征收者征收。注150 2. 土地税（田赋）。土地税是对农用土地征收的一种税收，已有4,000年的历史。主要有以下几种类型： （a）土地人头税（地丁税）是清朝时期与人头税合并征收的一种土地税。注151 （b）粮贡是最初以农产品（实物）形式上缴的土地税。 （c）亩税（Mow Tax）是根据每亩（大约六分之一英亩）土地应缴纳的比率征收的土地税。 （d）军屯地税是对最初由军队屯田后久已转变成民众耕作的土地所征的一种税收。 （e）地租或租谷，是政府土地出租的租税。它一直与正规土地税同时征收，其收益一直和土地税划为一类。 长期以来所有的土地税都以银两的形式交付，直到最近银两废除；因此，土地人头税也叫丁银（capitation-sliver），或人头银（poll-sliver）。 3. 契约税是对不动产出售和抵押的契据征收的税。与契约税有关的附加税费各式各样，如对政府发行的空白契据的价款以及行政费也收税。 4. 牙税或称经纪税，牙帖或称经纪营业执照。经纪税是中介机构的经营税和执照费税。注152 5. 厘金是商品运输时的交通关卡税。它类似于法国的“入市税”（octroi）。注153 6. 屠宰税是对家畜屠宰征的税。买卖牛羊等要缴纳的税叫家畜税。肉税是指对猪肉或牛肉等征的税。 7. 五花八门的商品税。对商品征税的名目数以百计，它们都归入“县教育收入”名下。 全国教育收入的非税收来源 从以上表格中，来自学校土地、基金（学田、学款）以及学费等的收入，究竟对其收入总额做了多少贡献，无从明确确定。要了解这类情况，手头只有一些样本数据可资利用。 永久性学校基金 在美国早期历史上，永久性学校基金曾经是各州免费学校系统的“方向盘、压舱石和杠杆”。注154虽然这些基金现在在整个学校收入中已经缩小成无关紧要的部分，“但是如果经营得当和科学，它们仍然会对科学的组织和教育水平的提高发挥有力的影响”。注1551930年，在美国公立学校系统的总收入中，永久性学校基金仅占1.1%，学校土地的租金占0.2%，联邦政府的补助占0.4%，而来自拨款和税收的资金占94.5%。注15646个州的永久性学校基金，合计总量为409,000,000美元。22个州的学校土地（未出售）合计有41,000,000英亩（相当于272,000,000中国亩），其价值为446,700,000美元。这主要是由于工商业的发展，无形资产变得日益重要。由于政府职能的增强、税收收入膨胀的结果，永久性学校基金和土地在美国学校的资金支持中变得越来越不重要。 学田 1644年（顺治元年），中国政府拥有学田10,581亩。1724年（雍正二年）这个数字增长到388,678亩，1753（乾隆十八年）年增长到1,158,615亩，这是已知有记载的最后数字。表47显示了1753年政府拥有的学田的分布情况。 表47 1753年政府所有学田分布情况表 ▲参见张霄鸣:《中国历代耕地问题》，第303—304页。 ▲▲参见年出现不同数字，参见萧一山：《清代通史》，第二卷，第440—441页；以及贾士毅：《民国财政史》，第二卷，第226页。 表47所列数据的差异，证实了笔者在本书开始说的话，即过去一些学者往往不重视记录的准确性。 就已知情况可以确定，迄今为止，只有山东省做过一次学田和学款的调查。注1571931年，山东省有学田625,323亩和学款（投入学校的基金）1,457,298元。如果1753年41,772亩这个数据是准确的话，那么就意味着经过179年的时间它已增长为15倍了。推而至全中国，学田就可能增长到至少1千万亩了。按照陈翰笙先生的说法，江苏省灌云县的学田占该县全部耕地的1.21%，山东省济南县的学田占该县全部耕地的3.78%。注158在云南省，学田的收入占整个教育基金的55%。注159 在中国这样一个农业国，鉴于学田的重要性，各省以及地方政府亟须对目前情况尽早进行统计调查。这些调查还应该包括一项对学款（学校基金）的研究，作为推动学校系统运营的杠杆。 在美国，自1785年以来，由联邦政府批准给公立学校的用地总量为154,314,185英亩（合1,016,930,479亩），其中约42%为沼泽地。在这一总量中，除了沼泽地以外，有77,510,737英亩（合500,930,479亩）土地特别批给普通学校。注160现在有41,000,000英亩的土地还未出售。 中国的土地形势非常严峻。目前全国耕地面积为1,248,781,000亩，仅占国土总面积的10.3%。注161人均耕地面积仅为3.65亩，而美国是19.3亩。注162很明显，由于土地短缺，即使允许土地分配向学校倾斜，中国在为学校划拨土地上，也不可能与美国相比。然而，根据农商部的第九号报告注163，1918年中国有848,935,748亩的荒地。而1929年8月至1930年10月间，仅仅21个省的567个县报告的荒地数字，就增长到了1,177,340,261亩。注164如果全国1,770个县的数据都报上 ✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜未完待续>>>完整版请登录大玄妙门网✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜✜